(Опубликовано в журнале «Тренды и управление» №2, 2014)

25/08/2014

Федерализация реформы. На сегодняшний день муниципальная реформа была и остается одним из наименее «федералистичных» аспектов экономических и социально-политических преобразований в стране в силу преобладания универсальных федеральных установлений по всем ключевым аспектам организации местного самоуправления. Такой степени универсализации не знало даже земство в императорской России.

На начальном этапе реформы, когда было необходимо переломить стремление некоторых регионов свернуть у себя муниципальные начала управления, такая централизации была оправдана. Сегодня необходимо пойти на известную децентрализацию государственной политики в этой сфере, в том, что касается возможности для субъектов Федерации гибкого (но ограниченного федеральным законодателем) выбора форм организации местного самоуправления, а также регулирования полномочий муниципалитетов по вопросам местного значения.

С федерализацией муниципальной реформы тесно связана ее реинституционализация. Это, прежде всего, означает движение от жестко универсальной для всех регионов России системы институтов местного самоуправления к их более гибкой схеме. Речь идет о децентрализации путем законодательно введенных институциональных опций, допустимых для выбора в регионах с учетом их условий. Например, это - выделение группы промышленно-инновационных муниципальных образований; создание внутригородских муниципальных образований, в том числе, в «столичных» городах субъектов Федерации; единых сельских муниципальных районов; объединение администраций района и центрального поселения; реформирование сложившихся агломераций в единые городские округа .

Что касается конкретизации полномочности местного самоуправления, то здесь есть ряд аспектов. Во-первых, это - согласование полномочий муниципалитетов по вопросам местного значения, зафиксированных в ст.ст.14, 15 и 16 131-ого ФЗ с их иными полномочиями, «разбросанными» по другим федеральным законам. Во-вторых, это - вопрос о так называемых пересекающихся полномочиях муниципалитетов поселенческого и районного уровня. В-третьих, это – то, как следует решить вопрос о балансировании доходов местных бюджетов и расходных полномочий, которые вытекают из закрепленных за муниципалитетами полномочий по вопросам местного значения. При этом в последнее время складывается позиция, что вопрос следует решать за счет разумного ограничения полномочий поселенческих муниципалитетов, причем регулируя их именно на региональном уровне.

В проблеме экономизации реформы надо выделить два основные направления. Во-первых, общее укрепление экономической базы муниципального управления. Ныне зависимость местных бюджетов от финансовой помощи «сверху» - из бюджетов субъектов Федерации очень высока. В структуре доходов местных бюджетов в 2012 г. межбюджетных трансферты (без учета субвенций) составили 46,6%, а с учетом субвенций – более 60%. В 2012 г. бездотационными считались бюджеты только 2% всех муниципальных образований страны. Эта ситуация уже мало чем отличается от модели сметного финансирования, особенно если учесть, что повсеместно доминирует практика передачи поселениями бюджетных полномочий на районный уровень .

В направлении стабилизации доходной базы местных бюджетов могут быть предложены меры как перераспределительного, так и стимулирующего характера. Это расширение «гарантированной» доходной базы местных бюджетов за счет дополнительных долей региональных и федеральных налогов, а также счет расширения прав муниципалитетов в сфере местного налогообложения (например, через местные надбавки к НДФЛ, тем более, что уже снова конкретно обсуждается вопрос о возврате к прогрессивной шкале НДФЛ). Далее, это - переход к единому налогу на недвижимость на базе ее полной инвентаризации и ее экономически обоснованных оценок при прогрессивности ставки налога по стоимости недвижимости. Еще одна важная во всех отношениях мера - передача в местные бюджеты всех видов налоговых доходов от малых и средних предприятий. Наконец, можно говорить о целесообразности использования новых типов муниципальных образований для дифференцирования источников доходной базы их бюджетов (например, передачу доли от НДС для группы промышленно-инновационных муниципальных образований, где эта передача может иметь мощный стимулирующий эффект).

Усиление экономической мотивации реформы означает также обязательность учета экономических критериев реформирования муниципальных образований. Разного рода объединительные процессы в муниципальной сфере ныне характерны для многих регионов России. Всего, с момента перехода к полномасштабной реализации 131-ого ФЗ в стране «исчезло» более 1 тыс. муниципальных образований (в основном, на уровне поселений). Проблема в том, что эти корректировки пока видятся также не имеющими четких мотиваций, как и изначальное насаждение единой новой «сетки» муниципальных образований на стартовом этапе реформы. Например, целесообразно ввести норму обязательной ликвидации муниципальных образований (поселений) при неспособности за 5-7 лет преодолеть норму дотационности в 50% с переходом на сметную основу финансирования.

Россия приближается к 150-летию земcких указов Александра II. Земство очень много дало населению России – земские школы, больницы, даже земская статистика. Но народ при этом неизменно оставался в роли пассивного наблюдателя. За все время земских реформ царское правительство так не решилось на создание волостных земств, на интеграцию земских идей и традиционной для российских условий общинной практики самоуправления. Сам народ, мужиков к власти, к самоуправлению земства практически не приблизили. В этом плане как очень значимую задачу мы видим так называемую социализацию реформы – развитие прямых форм народовластия, которые и отличают реальное местное самоуправление от внешне идентичных территориальных органов государственной власти. Многочисленные обследования показывают, что такие формы народовластия пока остаются экзотикой нашего самоуправления. На данном этапе развития российского местного самоуправления надо более четко и широко прописать в законе не возможность, а обязательность использования тех или иных прямых форм народовластия при решении конкретного круга вопросов социально-экономического развития муниципальных образований.

О деформализация муниципальной реформы и всей системы местного самоуправления в «столичных» городах России – Москве и СПб. Таковые в настоящее время, по сути, вообще выведены за рамки 131-ого ФЗ и целиком регулируется законами данных субъектов Федерации. В результате, создание местного самоуправления обернулось здесь полной профанацией. Например, доля местных бюджетов в Москве составляет менее 1% консолидированного бюджета города. Можно согласиться с тем, что система внутригородского управления в столичных городах «не влезает» в стандартные рамки 131-ого ФЗ, но полностью передоверять решение этого вопроса самим субъектам Федерации также неприемлемо.

Примечания
1. Бухвальд Е.М. Институциональные проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации // «Мир перемен». — 2013. — №4. — С.13-27.
2. См. Бухвальд Е.М. О перспективах местного самоуправления в России // «Самоуправление». 2013. — №12. декабрь. — С.6-9.

Библиография
1. Бухвальд Е.М. Муниципальная реформа в России. Некоторые итоги прошедшего десятилетия // «Федерализм», 2013. — №4. — С.121-134.
2. Бухвальд Е.М. Институциональные проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации // «Мир перемен». — 2013 —№4. — С. 13-27.
3. Бухвальд Е.М. О перспективах местного самоуправления в России // «Самоуправление». — 2013. — №12. — декабрь. — С.6-9.
4. Лапин А.Е., Петрова Ю.А. К вопросу о реализации полномочий представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации // Административное и муниципальное право.-2011.-4.-C. 24-33.
5. Булах Е.В. Государственная поддержка развития системы местного самоуправления в современной России: перспективы и сдерживающие факторы // NB: Вопросы права и политики.-2013.-2.-C. 1-22. DOI: 10.7256/2305-9699.2013.2.490. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_490.html
6. Никифорова А.В. Правовые позиции органов конституционной юстиции по вопросам территориальной организации местного самоуправления // NB: Вопросы права и политики.-2012.-1.-C. 69-91. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_29.html
7. Девяткина А.И. Развитие правового механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в контексте модернизации // Административное и муниципальное право.-2010.-9.-C. 57-64.
8. Сергеев Д.Б. Первичная легитимизация местного сообщества вне и в рамках муниципального образования: генетический и креационный аспекты // Административное и муниципальное право.-2011.-11.-C. 21-28.
9. Соколов Н.Н. Анализ изменений источников муниципального права на уровне субъектов РФ, произошедших в 2012 году, на примере закона города Москвы о местном самоуправлении // Административное и муниципальное право.-2013.-12.-C. 1106-1113. DOI: 10.7256/1999-2807.2013.12.9241.
10. Кодан С.В., Февралёв С.А. МЕСТНОЕ ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО ГРУЗИИ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ НА КАВКАЗЕ (1800-1850-е гг.) // NB: Вопросы права и политики. — 2013.-№ 6.-С.197-219. DOI: 10.7256/2305-9699.2013.6.613. URL: http://e-notabene.ru/lr/article_613.html
11. Кодан С.В., Февралёв С.А. МЕСТНОЕ ПРАВО ПРИБАЛТИКИ В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: ИНТЕГРАЦИЯ, СИСТЕМАТИЗАЦИЯ, УНИФИКАЦИЯ (XVIII – начало XX вв.) // NB: Вопросы права и политики. — 2013.-№ 7.-С.125-147. DOI: 10.7256/2305-9699.2013.7.626. URL: http://e-notabene.ru/lr/article_626.html
12. Кодан С.В., Февралёв С.А. МЕСТНОЕ ПРАВО ВЕЛИКОГО КНЯЖЕСТВА ФИНЛЯНДСКОГО В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: ИНТЕГРАЦИЯ, ИСТОЧНИКИ, ТРАНСФОРМАЦИИ (1808-1917 г.) // NB: Вопросы права и политики. — 2013.-№ 3.-С.258-317. DOI: 10.7256/2305-9699.2013.3.498. URL: http://e-notabene.ru/lr/article_498.html
13. Кодан С.В., Февралёв С.А. МЕСТНОЕ ПРАВО ЦАРСТВА ПОЛЬСКОГО: ФОРМИРОВАНИЕ, ИСТОЧНИКИ, ТРАНСФОРМАЦИИ (1815-1917 гг.) // NB: Проблемы общества и политики. — 2013.-№ 3.-С.246-295. DOI: 10.7256/2306-0158.2013.3.468. URL: http://e-notabene.ru/pr/article_468.html
14. Кодан С.В., Февралёв С.А. МЕСТНОЕ ПРАВО НАЦИОНАЛЬНЫХ РЕГИОНОВ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: ИСТОКИ, МЕСТО В ПОЛИТИКЕ И ИДЕЛОГИИ, ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА (вторая половина XVII-начало XX вв.) // NB: Вопросы права и политики. — 2013.-№ 2.-С.74-154. DOI: 10.7256/2305-9699.2013.2.464. URL: http://e-notabene.ru/lr/article_464.html
15. И.Н.Трофимова. Местное самоуправление в современных концепциях публичного управления. // Тренды и управление.-2013.-№ 2.-C. 187-195. DOI: 10.7256/2307-9118.2013.2.5022
16. Безвиконная Е.В.. Самоорганизация в системе местного самоуправления: политико-правовой анализ. // Право и политика.-2013.-№ 8.-C. 971-979. DOI: 10.7256/1811-9018.2013.8.900
17. Т.И. Минковская. Полномочия органов местного самоуправления в области использования и охраны земли. // Тренды и управление.-2013.-№ 1.-C. 35-40. DOI: 10.7256/2307-9118.2013.01.4
18. А. В. Бридня. Становление органов общественного самоуправления в городах Западной Сибири в конце 1980-х – 1-й половине 1990-х годов. // Исторический журнал: научные исследования.-2012.-№ 6.-C. 21-26.