Читать статью 'Адаптивные методы управления на примере иммиграционной политики КНР в период пандемии COVID-19' в журнале Мировая политика на сайте nbpublish.com
Рус Eng За 365 дней одобрено статей: 1909,   статей на доработке: 388 отклонено статей: 428 
Библиотека

Вернуться к содержанию

Мировая политика
Правильная ссылка на статью:

Адаптивные методы управления на примере иммиграционной политики КНР в период пандемии COVID-19

Яник Андрей Александрович

кандидат технических наук

ведущий научный сотрудник, Институт демографических исследований ФНИСЦ РАН

119333, Россия, г. Москва, ул. Фотиевой, 6, корп.1, оф. 1

Yanik Andrey Aleksandrovich

PhD in Technical Science

 Leading Scientific Associate, Institute for Demographic Research of the Federal Research Sociological Center of the Russian Academy of Sciences

119333, Russia, g. Moscow, ul. Fotievoi, 6, korp.1, of. 1

cpi_2002_1@yahoo.co.uk
Другие публикации этого автора
 

 

DOI:

10.25136/2409-8671.2020.4.34542

Дата направления статьи в редакцию:

01-12-2020


Дата публикации:

08-12-2020


Аннотация.

В статье представлены результаты анализа динамики иммиграционного регулирования в КНР в период с января по ноябрь 2020 года в контексте событий пандемии COVID-19. Сравнительное исследование перемен в эпидемиологической ситуации и иммиграционном режиме позволяет рассматривать на конкретном примере опыт масштабного использования принципов адаптивного (adaptive) и гибкого (Agile) управления в условиях глобальной неопределенности и быстрой изменчивости ситуации, а также выявить значимые факторы, влияющие на иммиграционную политику Китая. Для решения поставленных задач были использованы общенаучные методы и приемы исследования: наблюдение, описание, анализ, синтез, обобщение, абстрагирование, сравнительные и другие подходы   Результаты case-study показали, что иммиграционная политика КНР в наблюдаемый период была вынуждена балансировать между необходимостью исключить возможности для завоза случаев COVID-19 и важностью поддержания и развития внешнеэкономических связей в условиях ограничения трансграничной мобильности. В то же время, китайский случай свидетельствует, что в условиях тотальной неопределенности принципы адаптивной политики со сложными процедурами гармонизации противоречивых интересов всё чаще заменяются технологиями гибкого менеджмента, что фактически означает переход на государственном уровне к управлению методом проб и ошибок. Очевидно, что завершение пандемии поставит на повестку дня вопрос об оценке опыта адаптивного и гибкого управления, для чего должны быть разработаны соответствующие научные инструменты.

Ключевые слова: Китай, Адаптивное управление, Гибкое управление, Цифровая трансформация, Цифровые технологии, Пандемия COVID-19, Иммиграционная политика, Визовый режим, Управление миграцией, Управление рисками

Abstract.

The article contains the results of the analysis of China’s immigration regulation dynamics during the period of January - November 2020 in the context of the COVID-19 pandemic. The comparative research of changes in the epidemiological situation and immigration regime helps to study the example of the experience of a large scale usage of the principles of adaptive and agile management in the context of global uncertainty and a rapidly changing situation, and to detect the significant factors influencing the immigration policy of China. To solve these tasks, the author uses general scientific methods and research techniques: observation, description, analysis, synthesis, generalization, abstraction, the comparative method and other methods. The results of the case-study show that China, pursuing its immigration policy during the period under study, had to search for a balance between the necessity to eliminate the possibility of importing the new corona cases and the importance of maintaining and developing foreign economic relations in terms of the limitation of transborder mobility. At the same time, the case of China proves that, in the context of global uncertainty, the principles of adaptive politics with their complicated procedures of harmonization of controversial interests are more often substituted by the principles of agile management, which designates the transition on the governmental level to the trial-and-error management method. It’s obvious that the end of the pandemic will put on the agenda the issue of the evaluation of the adaptive and agile management experience, which requires the creation of suitable scientific tools.

Keywords:

Migration Governance, Visa Regulation, Immigration Policy, COVID-19 pandemic, Digital Technologies, Digital Transformation, Agile Management, Adaptive Governance, China, Risk Management

Введение

Анализ динамики китайского иммиграционного регулирования в период с января по ноябрь 2020 года в контексте событий пандемии COVID-19 позволяет получить эмпирический материал для решения одновременно двух задач. Во-первых, речь идет о возможности рассмотреть конкретный пример использования адаптивных методов управления в условиях глобальной неопределенности, оценить позитивные стороны такого административного решения и возможные риски. Во-вторых, этот кейс позволяет выявить значимые факторы, влияющие на иммиграционную политику КНР, найти подходы к оценке эффективности ее механизмов.

Адаптивность и гибкость управления

Характерными особенностями современного мира являются исключительно высокая скорость и непредсказуемость происходящих перемен, а также необходимость учета интересов множества заинтересованных сторон. Быстро меняющийся мир всё чаще называют «мир VUCA» - аббревиатура английских слов Volatility (нестабильность), Uncertainty (неопределённость), Complexity (сложность) и Ambiguity (неоднозначность). Это понятие означает, что в современном мире уже не существует устойчивых трендов, надежных ориентиров и возможностей для долгосрочного прогнозирования. Подобная ситуация является вызовом для теории и практики управления, поскольку прежние технологии менеджмента теряют эффективность, а новые испытываются буквально «на ходу».

Стремление достигать поставленных целей в условиях неопределенности и необходимости гармонизации противоречивых интересов множества участников привело к рождению управленческих стратегий, основанных на так называемом принципе адаптивного управления (англ. Adaptive governance principle). Речь идет о структурированном итеративном процессе принятия решений, основанном на постоянном мониторинге эффектов, вызванных управленческими действиями, а также общих изменений окружающей среды и управляемого объекта [1-6]. Особенностями адаптивного управления являются опора на развитые институциональные структуры, использование принципов участия, сотрудничества, самоорганизации и обучения [7].

Необходимо подчеркнуть существование отличий между понятиями «адаптивное управление» и «гибкое управление» (англ. Agile-management). Последний концепт пришел в область организационных исследований из практики компаний, разрабатывающих программные продукты [8]. Компании, использующие Agile-подходы, опережают конкурентов, поскольку резко увеличивают скорость выпуска на рынок своих продуктов, которые не являются совершенными, но, благодаря процедурам быстрого реагирования, оперативно «доводятся» до нужного пользователям уровня. Представляется, что Agile-технология является не только способом управления, но также способом изучения сложившейся ситуации как «чёрного ящика», то есть объекта, внутреннее устройство которого неизвестно. Анализируя реакцию системы на управляющее воздействие, субъект управления совершенствует на этой основе свои управленческие стратегии.

Современная политико-правовая и управленческая практика дает широкое поле для мониторинга и анализа примеров как адаптивного, так и гибкого управления, для оценки последствий применения этих технологий. Представляется, что распространение методов адаптивного управления с целью достижения локальных успехов в условиях неопределенности, содержит серьезные риски, как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе. Например, авторские исследования статистики законотворчества в современной России и других странах показывают, что в современном праве всё шире используются не только стратегии адаптивного регулирования, но и Agile-подходы. Для того, чтобы обеспечить быстрое реагирование правовой системы на изменения внешней среды, законодатели подчас решают задачу повышения темпов законотворчества за счет качества принимаемого акта, после чего происходит итерационный процесс совершенствования закона на основе анализа данных об эксцессах правоприменения и замечаний стейкхолдеров [9].

До последнего времени научная литература была ориентирована в основном на продвижение ценностей адаптивного управления, разработку рекомендаций по практическим аспектам внедрения и реализации такого рода технологий и практически не рассматривала потенциальные риски [10-11]. Однако после того, как пандемия COVID-19 привела к практически повсеместному внедрению адаптивного управления в кратчайшие сроки, исследователи заговорили о наблюдаемых парадоксах и необходимости внимательной оценки последствий применения этих технологий [12].

Поэтому представляется необходимым оперативно анализировать различные кейсы применения адаптивных и гибких методов управления в сфере политико-правового регулирования, поскольку широкое распространение указанных методов на общенациональном уровне сопровождается соответствующего масштаба последствиями, которые должны быть учтены и осмыслены. Мониторинг и объединение данных по конкретным примерам использования методов адаптивного и гибкого управления различными процессами на государственном уровне позволит осмыслить особенности этих технологий и создать возможности для оценки их эффективности [12].

Важность исследования механизмов управления миграцией

Почему выбран в качестве предмета исследования именно кейс иммиграционной политики? Как известно, повышение качества управления миграционными потоками – одна из ключевых проблем современности, не только для отдельных стран, но и для мирового сообщества [13-14]. Как известно, задача 10.7 Целей ООН в области устойчивого развития устанавливает для государств необходимость: «Содействовать упорядоченной, безопасной, законной и ответственной миграции и мобильности людей, в том числе с помощью проведения спланированной и хорошо продуманной миграционной политики» [15-16]. Поэтому сегодня исследователи многих стран ищут новые подходы к управлению (им)миграцией, к созданию разного рода систем показателей, на основе которых можно было бы сравнивать особенности миграционных политик, оценивать их эффективность.

Проблемой является исключительно сложность и многоуровневость (им)миграционной политики, что выражается в отсутствии единого подхода к определению понятия этого феномена. Вернее, речь идет о существовании множества определений миграционной политики, варьирующихся в зависимости от предметного поля наук, которые обращаются к ее рассмотрению.

Например, миграционная политика понимается как:

(1) совокупность правовых норм, законов и регламентов, политики и традиций, а также организационных структур (субнациональных, национальных, региональных и международных) и соответствующих процессов, которые формируют и регулируют подходы государств к миграции во всех ее формах, затрагивая права и обязанности и содействуя международному сотрудничеству [17];

(2) заявления органов государственной власти о том, что они намерены делать или не делать (включая законы, постановления, решения или распоряжения) в отношении отбора, приема, расселения и депортации иностранных граждан, проживающих в стране [18];

(3) законодательство и стратегия действий, влияющие на передвижение людей, которые включают в себя политику в отношении поездок и временной мобильности, иммиграции, эмиграции, гражданства, рынков труда, экономического и социального развития, промышленности, торговли, социальной сплоченности, социальных услуг, здравоохранения, образования, правоохранительных органов, внешней политики, торговли и гуманитарных вопросов [19].

Исследования регулирования миграции исключительно актуальны также потому, что сохраняется противоречие между концептуальными подходами государств к (им)миграционной политике и ее практической реализацией, между ростом запретов, препятствующих мобильности людей, и декларациями о важности миграции для экономики и развития. При этом с теоретической и практической точек зрения сфера миграционной политики и миграционного права является в настоящее время исключительно конкурентной. Потому что государства, которые проводят более эффективную (им)миграционную политику в сравнении с другими, могут пользоваться выгодами от феномена человеческой мобильности, избегая сопутствующих рисков.

Понятно, что для осмысления миграционных политик как целостного явления, а тем более для поиска механизмов оценки их эффективности, необходимо исследовать данный феномен в динамике: как меняется (им)миграционное регулирование, и к каким эффектам в самых различных сферах жизни принимающего общества это приводит.

Понятно также, что миграционная политика любой страны – это не вещь в себе, а своего рода суммирующий вектор, который складывается под влиянием сложного комплекса множества факторов, требований, вызовов. При этом сами факторы тоже неоднородны, динамично меняются, могут противоречить друг другу. В результате, миграционная политика — это всегда выбор из набора возможных решений в «силовых полях» конкретно конкурирующих императивных требований.

Представляется, что ситуация пандемии COVID-19 дает уникальные возможности для мониторинга динамики регулирования странами внешних потоков мигрантов. Перемены происходят очень быстро, а значит, увеличивается скорость накопления многообразного эмпирического материала, что помогает сделать «более видимыми» конкретные механизмы и факторы, детерминирующие функционирование иммиграционной политики государств, выявить ее особенности и последствия происходящих изменений.

Иммиграционное регулирование в КНР в контексте борьбы с пандемией COVID-19

Любые изменения в правовом регулировании миграции сказываются на социальной реальности как непосредственно, так и в отдаленной перспективе. Равным образом трансформация социальной реальности влечет за собой перемены в миграционной политике. Выявление такого рода причинно-следственных связей и «управляющих факторов» является сложной задачей, представляющей интерес для теории и практики.

С этой точки зрения представляется полезным наблюдение за опытом перемен, которые происходили в иммиграционной политике Китайской Народной Республике (КНР) в течение 2020 года, когда главным управляющим фактором, как предполагалось в начале исследования, стали показатели зараженности COVID-19 [20]. Краткая хроника событий, связанных с развитием эпидемии в КНР и административными действиями китайского правительства, приведена в иллюстративной таблице 1.

Таблица 1. Хроника развития пандемии COVID-19, зима-весна 2020 г.

Основные события пандемии COVID-19 в КНР, 2019-2020

Дата

Событие

Примечание

18.11.2019

Первый случай заражения (г. Ухань, провинция Хубэй)

Указанный «пациент ноль» долгое время оставался неизвестным и был выявлен только в конце марта 2020 г. в результате отслеживания цепочек заражения. Первые случаи заражения были диагностированы в декабре 2019 г.

01.01.2020

Власти г. Ухань закрыли оптовый рынок морепродуктов

На начало 2020 года считалось, что именно рынок в Ухани является эпицентром распространения инфекции

07.01.2020

Генеральный секретарь КПК Си Цзиньпин выступил на заседании Постоянного комитета Политбюро ЦК КПК

Поставлена государственная задача по профилактике и контролю эпидемической ситуации

23.01.2020

Введен жесткий карантин в г. Ухань

К этому моменту общее число инфицированных коронавирусом в Китае достигло 830 человек, число скончавшихся - 26 человек, при этом 24 пациента скончались в провинции Хубэй. За сутки число погибших выросло на 8 человек, число заразившихся - почти на 200.

25.01.2020

По поручению Генерального секретаря КПК Си Цзиньпина на экстренном совещании Постоянного комитета Политбюро ЦК КПК создана руководящая рабочая группа ЦК КПК по борьбе с эпидемией

Руководителем рабочей группы назначен премьер Госсовета КНР Ли Кэцян.

В этот момент в КНР насчитывалось 40 человек, погибших от коронавируса

27.01.2020

Указание Генерального секретаря КПК Си Цзиньпина о партийной мобилизации

Начата мобилизация организаций КПК всех уровней на борьбу с эпидемией

27.01.2020

Сформировано представительство руководящей рабочей группы в г. Ухань

Представительство рабочей группы возглавила вице-премьер Госсовета Сунь Чуньлань

29.01.2020

Состоялось заседание руководящей рабочей группы ЦК КПК по борьбе с эпидемией COVID-19

Создан единый межрегиональный механизм совместного предотвращения эпидемии и совместных действий;

Мобилизован медицинский персонал и повышена способность провинций к расширению медицинской помощи;

Приняты дополнительные меры по материальному обеспечению борьбы с эпидемией;

Реализован комплекс мер по информационному обеспечению и работе с иностранными пожертвованиями

03.02.2020

Состоялось заседание Постоянного комитета Политбюро ЦК КПК, посвященное мерам по борьбе с эпидемией COVID-19

Генеральный секретарь КПК Си Цзиньпин выступил с докладом о мерах по усилению работы по предотвращению и контролю за распространением эпидемии

04.02.2020

Состоялось заседание руководящей рабочей группы ЦК КПК по борьбе с эпидемией COVID-19

Введена многоуровневая система карантина: принято решение использовать помещения некоторых отелей, стадионов и образовательных центров для централизованного лечения предположительно зараженных людей и пациентов с легкими симптомами;

Задействован механизм совместного предотвращения и совместного контроля Госсовета для точечного сопряжения спроса и предложения медицинских ресурсов. В соответствии с потребностями каждого региона, особенно провинции Хубэй, в предотвращении и контроле над эпидемией, решено продолжать в ежедневном режиме координировать меры по обеспечению основными медицинскими средствами

17.02.2020

Состоялось заседание руководящей рабочей группы ЦК КПК по борьбе с эпидемией COVID-19

Отмечена положительная динамика борьбы с эпидемией. Принят комплекс дополнительных мер по защите медицинских работников и их материальном обеспечении. Рассмотрены вопросы централизованного планирования защитных мер

23.02.2020

Выступление Генерального секретаря КПК Си Цзиньпина на заседании по координации усилий в работе по профилактике и контролю эпидемии COVID-19 и социально-экономическому развитию

Подведены предварительные итоги организации работ по противодействию эпидемии. Поставлены новые задачи, в частности, в провинции Хубэй и г. Ухань - профилактика и контроль эпидемии в городских и сельских микрорайонах и лечение пациентов; в Пекине - предотвращение поступления инфекции извне и ее распространения внутри, в максимально возможной степени обезвредить источник инфекции. Также внедрен комплекс научно обоснованных мер маневрирования медицинскими силами и важными материальными ресурсами под девизом: «Лекарства подобны солдатам на войне, а врачи – генералам»

19.03.2020

В континентальном Китае не зарегистрировано новых случаев заражения

По состоянию на апрель 2020 года общее количество случаев заражения в КНР превысило 83 тысяч, а число погибших - свыше 4,6 тысячи человек.

25.03.2020

Принято решение о снятии карантина в провинции Хубэй

-

29.03.2020

Объявлено о прекращении эпидемии COVID-19 в КНР

После официального заявления о победе над эпидемией COVID-19 в КНР новый случай заражения коронавирусом в стране был зафиксирован в мае 2020 г

22.04.2020

Состоялось заседание руководящей рабочей группы ЦК КПК по борьбе с эпидемией COVID-19

Главная задача – предотвращение повторной вспышки эпидемии: контроль на государственной границе, координация распределения медицинских работников и средств, углубление межгосударственного взаимодействия. Также поставлена задача модернизовать технологии тестирования, ускорять производство и коммерческое применение оборудования для более эффективной и точной диагностики

В течение всего первоначального периода борьбы с эпидемией COVID-19 (декабрь 2019 – март 2020 гг.) в иммиграционной политике КНР не наблюдалось каких-либо резких ужесточений режима и ограничений мобильности. Напротив, были приняты меры, облегчающие положение иностранцев, оказавшихся в стране.

В феврале 2020 годы были приняты меры по облегчению быстрой подачи онлайн-заявок на визы. Местным иммиграционным органам было дано право сокращать размер или даже полностью отменять штрафы тем иностранцам, которые из-за карантина или действий других стран не смогли вовремя уехать из Китая, либо не смогли своевременно подать заявление на получение визы и вида на жительство.

При этом в первом квартале 2020 г., за исключением случая с закрытием канала Ухань-Китай в порту Ухань, все пограничные контрольно-пропускные пункты функционировали нормально. Более того, никак не изменилась политика безвизового въезда (англ. visa exemption policy) для иностранцев. Как известно, в Китае действует развитая дифференцированная система безвизовых режимов, позволяющих находиться на территории страны как транзитным путешественникам (визы на 24, 72, 144 часа), так и организованным группам для посещения специальных мест, открытых для туристов (например, 30-дневный безвизовый въезд для Хайнаня, 15-дневный безвизовый въезд для иностранных круизных групп через порт Шанхай, 144-часовой безвизовый въезд в Гуандун для иностранных туристических групп из Гонконга или Макао, 15-дневная безвизовая политика Гуанси для иностранных туристических групп граждан из стран-членов АСЕАН).

В феврале - начале марта 2020 г. все иностранцы, имеющие действительные документы на въезд, могли свободно пересекать границу КНР.

1 марта 2020 года было объявлено, что для иностранцев, уже находящихся на территории Китая, виза может быть автоматически и бесплатно продлена на два месяца, если она истекает в течение особого «коронавирусного периода». МИД КНР уведомил, что иностранцы вправе уехать на родину, либо остаться в КНР даже с просроченной визой. Официальные власти специально подчеркивали в своих информационных сообщениях, что любое решение является одинаково легальным, а нарушение сроков из-за влияния пандемии никак не наказывается.

Однако уже с начала марта начали вводиться 14-дневные карантины для всех, кто приезжающих в Шанхай из ряда зарубежных стран, согласно постоянно обновляемому перечню (см. таблица 2). Это требование касалось всех въезжающих, как иностранцев, так и граждан Шанхая и материкового Китая.

Таблица 2. Перечень стран, приезд из которых требует обязательного 14-дневного карантина

Дата, начиная с…

Государства

06.03.2020

(4 страны)

Корея, Италия, Иран, Япония

13.03.2020

(8 стран)

Германия, Франция, Испания, США

20.03.2020

(16 стран)

Австрия, Австралия, Бельгия, Дания, Греция, Саудовская Аравия, Соединенное Королевство, Катар, Канада Нидерланды, Норвегия, Малайзия, Швейцария, Швеция, Чехия, Финляндия

В конце марта 2020 г. было объявлено об изменении политики въезда в Макао и Гонконг. Начиная с 25 марта 2020 г., был полностью запрещен въезд в Макао и Гонконг иностранцам, а также жителям материкового Китая, Тайваня и, соответственно, Гонконга и Макао, побывавшим в зарубежных странах/регионах. Международные аэропорты Макао и Гонконга прекратили все транзитные перевозки, а в Гонконге остановили и трансграничный наземный транспорт. Жители материкового Китая, Гонконга и Тайваня, не бывшие в заграничных поездках, помещались в 14-дневный карантин в специально отведенных местах после въезда в Макао. И, соответственно, жители материкового Китая, Макао, Тайваня отправлялись на 14-дневный карантин после въезда в Гонконг.

29 марта 2020 г. Китай официально объявил о победе над эпидемией COVID-19. Однако за сутки до этого события – с 00.00 часов 28 марта – страна закрылась для въезда: были фактически отменены все действующие визы, приостановлен въезд граждан с деловыми проездными картами АТЭС, перестали действовать безвизовые режимы для транзитных путешественников и туристических групп.

Фактически, все визы и разрешения на проживание в КНР, выданные ранее, с 28 марта 2020 г. были признаны недействительными. Были сохранены лишь возможности въезда с дипломатической и служебной визой, визой вежливости, а также визой С (выдается зарубежным гражданам, обеспечивающим транспортное сообщение - капитанам кораблей, пилотам, стюардам и пр.)

Указанный режим ограничений просуществовал ровно полгода – до 28 сентября 2020 г.

Управляющие факторы иммиграционной политики КНР: между эпидемией и экономикой

Как было отмечено, миграционная политика, которая регулирует многоуровневые отношения в сложной сфере со множеством участников, вынуждена балансировать между одинаково важными, но подчас противоречивыми интересами. Анализ показал, что на динамику перемен в иммиграционном регулировании КНР в период января – ноября 2020 года влияли два одинаково значимых фактора: наряду с решением задач по защите населения страны от новых вспышек эпидемии из-за «завоза» COVID-19, политика была нацелена на продвижение экономических интересов страны. Речь шла о попытках сохранения возможностей для развития внешнеэкономических связей в условиях закрытия границ. О том, что экономический фактор играл не менее важную роль, свидетельствует мониторинг конкретных шагов китайских иммиграционных властей в течение исследуемого периода.

Так, уже через два дня после закрытия страны, 30 марта 2020 г., Министерство иностранных дел КНР объявило, что намерено выдавать визы иностранным гражданам, которым требуется въехать для осуществления необходимой экономической и торговой деятельности, для работы в научно-технических областях, для сотрудничества по предотвращению эпидемий, а также по неотложным гуманитарным причинам. Иностранцам, чья деятельность соответствует критерию «необходимой», следует подать заявление на получение специальной визы с пригласительным письмом, выданным Министерством иностранных дел КНР. Речь идет о специальной визе, или «визе М» (цель делового визита), которая выдается на срок от 30 до 180 дней в зависимости от решения официальных властей.

В начале апреля 2020 г. Китай закрыл пассажирское сообщение с Россией, но при этом сохранил каналы для грузовых перевозок.

С мая 2020 г. КНР на двухсторонней основе стала проводить политику открытия так называемых «быстрых треков» (англ. fast track) для деловых поездок.

Например, по соглашению с Южной Кореей с 1 мая 2020 г. был открыт fast track для деловых путешественников между обеими странами – с упрощенными процедурами для представителей сферы бизнеса, логистики, промышленного производства и технических служб. Китайский бизнес-персонал получил возможность путешествовать во все части Южной Кореи, а южнокорейские коллеги получили доступ в 10 китайских провинций и городов, включая Чунцин, Шанхай, Тяньцзинь. Бизнес-путешественникам не нужен был карантин, если они имели сертификат своей страны об отрицательном тесте на вирус, полученный за 3 дня до поездки.

С 8 июня 2020 г. был открыт «быстрый трек» для деловых поездок между Китаем и Сингапуром.

В июле 2020 г. возможности для поддержания деловых контактов расширились, поскольку политика карантинов была фактически заменена требованиями к иностранцам и китайцам, прибывающим из-за рубежа, предоставить результаты тестов, свидетельствующие об отсутствии заболевания COVID-19.

С августа 2020 г. – началась политика упрощения визового режима, поскольку, по мнению китайского правительства, в стране удалось создать действенную систему профилактики и контроля заболеваний COVID-19. Китай начал публиковать перечни стран, гражданам которых, если они имеют действительный вид на жительство, включая разрешение на работу, разрешение на воссоединение семьи и личные дела, было разрешено бесплатно обращаться за визами в любое китайское посольство или консульство в своих странах (см. таблица 3).

Таблица 3. Перечень стран прибытия, для граждан которых был разрешен специальный режим въезда в КНР

Дата, начиная с…

Перечень государств

с 10.08.2020

(36 стран)

Государства Европы: Австрия, Албания, Бельгия, Болгария, Босния и Герцеговина, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Норвегия, Польша, Португалия, Румыния, Северная Македония, Сербия, Словакия, Словения, Соединенное Королевство, Финляндия, Франция, Хорватия, Черногория, Чешская Республика, Швейцария, Швеция, Эстония

с 22.08.2020

(43 страны)

Государства Европы: Австрия, Албания, Бельгия, Болгария, Босния и Герцеговина, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Норвегия, Польша, Португалия, Румыния, Северная Македония, Сербия, Словакия, Словения, Соединенное Королевство, Финляндия, Франция, Хорватия, Черногория, Чешская Республика, Швейцария, Швеция, Эстония

Государства Азии: Бруней, Индонезия, Южная Корея, Сингапур, Таиланд, Шри Ланка, Япония

Кроме того, в августе 2020 г. был открыт новый пограничный контрольный пункт, соединяющий Гонконг и Шэньчжэнь для облегчения трансграничных грузовых перевозок.

Через полгода с момента закрытия внешних границ, Китай вновь частично открылся – для трех категорий виз.

Начиная с 00.00 часов 28 сентября 2020 года иностранные граждане, имеющие действительный китайский вид на жительство для работы, личных дел и воссоединения, получили право въезжать в Китай без необходимости подачи заявления на получение новых виз. А если вышеуказанные три категории видов на жительство, имеющихся у иностранных граждан, истекли после 0.0 часов утра 28 марта 2020 года, владельцы смогли подать заявление на получение соответствующих виз, представив просроченные виды на жительство и соответствующие материалы в китайские посольства или консульства при условии, что цель визита владельцев в Китай остается неизменной.

Интересна ситуация начала ноября, когда во всем мире, включая Россию, стали повышаться показатели повторных заражений вирусом Sars-Cov-2.

Так, 4 и 5 ноября 2020 г. был вновь запрещен въезд в КНР всем иностранцам, имеющим действительные китайские визы и виды на жительство, прибывающим из Соединенного Королевства, Франции, России, Бельгии, Филиппин, Индии, Украины и Бангладеш.

Одновременно 5-10 ноября 2020 г. в Шанхае проходила 3-я Китайская международная выставка импорта с участием 400 тысяч деловых гостей, для которых власти создали исключительные возможности прямо на месте проведения мероприятия решить любые визовые проблемы, если иностранцы решат продлить свое пребывание в Шанхае в связи с предварительными договоренностями о выставке и последующими деловыми переговорами (этими вопросами занималась Администрации выезда-въезда Шанхайского муниципального Бюро общественной безопасности). Также на территории выставки был открыт так называемый «зеленый канал» (англ. green track) для тех иностранных гостей, которые потеряли или повредили свои паспорта и хотели бы покинуть страну (оказывалась помощь в регистрации сообщении о потере паспортов и переоформлении визовых документов).

Поскольку во всем мире пандемия COVID-19 продолжается, китайская иммиграционная политика продолжает адаптивно реагировать на внешнюю ситуацию. Например, с начала ноября 2020 г. для всех въезжающих в КНР из-за границы (как резидентов, так и нерезидентов) было увеличено количество тестов на отсутствие заражения COVID-19 и сокращены сроки «годности» соответствующих подтверждающих документов. В частности, был добавлен серологический тест для выявления антител, с 72 до 48 часов сокращен период действия документов об отрицательном ПЦР-тесте на COVID перед посадкой в самолет, добавлен еще один тест в пункте транзита и ужесточена визовая политика в отношении стран с высоким уровнем эпидемиологического риска.

Выводы

Глобальный локдаун весны 2020 г. показал, что, несмотря на то, что мир становится все более связанным (англ. connected) благодаря потокам информации, торговли, технологий и людей, процессы принятия решений и институционального строительства остаются фрагментированными, плохо скоординированными и не приспособленными к ускоряющимся изменениям. Поэтому резкие и неожиданные изменения в социально-экологических системах (подобно пандемии) могут создавать серьезные проблемы для способности государств целенаправленно управлять общественным развитием.

Китайский кейс демонстрирует образец исключительно оперативного и масштабного внедрения принципов адаптивного регулирования на государственном уровне. Весь мир впечатлен тем, насколько быстро система государственного управления КНР «научилась» выявлять случаи заболевания и реагировать на них. Причем скорость реакции выросла не только у оперативных систем, осуществляющих контроль распространения эпидемии и охрану правопорядка и функционирующих в режиме постоянной готовности, но также у иммиграционной системы, которая по своей сути является более инерционной.

Один из недавних примеров – это события 22 ноября 2020 г., когда Китай мгновенно ввел полномасштабный режим ограничений на границе с Россией в городе Маньчжоули (на границе с Забайкальским краем) только из-за двух новых случаев заражения коронавирусом. Были протестированы всех жители города. Кроме того, для поддержания нормальной эпидемиологической обстановки власти ввели полный запрет на проведение массовых мероприятий и собраний. Также были закрыты все школы, детские сады и развлекательные заведения, прекращено функционирование общественного транспорта. Приостановлено железнодорожное сообщение с другими городами Китая.

В целом, благодаря внедрению технологий быстрого реагирования, иммиграционная политика КНР становится всё более динамичной. В исследуемый период она менялась едва ли не каждую неделю, гибко реагируя на новые вызовы, причем скорость и частота изменений продолжали нарастать. С одной стороны, подобную динамичность можно считать показателем роста эффективности, поскольку факты свидетельствуют о быстром и четком срабатывании административных механизмов в огромной стране с более чем 1,4 млрд населения и 290,8 млн. мигрантов по состоянию на 2019 г. (хотя мониторинг социальных сетей показывает, что на местах фиксировались проблемные ситуации - отсутствие механизмов реализации решений, принятых на общегосударственном уровне, административная неразбериха, недостаток информации для мигрантов и пр.). С другой стороны, представляется, что та же самая гибкость и адаптивность управления резко снижает горизонт планирования, увеличивает общее состояние неопределенности.

Проведенный оперативный анализ позволяет сделать вывод о том, что в ситуации пандемии COVID-19 иммиграционная политика КНР балансирует, в основном, между двумя равновеликими факторами: нуждами эпидемиологической защиты населения и экономическими потребностями страны. Именно эти факторы определили характер и особенности взаимодействия различных органов власти и управления, участвующими в разработке и реализации иммиграционной политики. Причем, существование чрезвычайно большого разнообразия типов виз и статусов для иностранных мигрантов позволило стране управлять иммиграционной ситуацией, буквально, в «ручном режиме».

В то же время, китайский опыт свидетельствует, что в условиях неопределенности и эпидемических угроз методы собственно адаптивного управления, предполагающие сложную процедуру синтеза многоуровневого потока управленческих решений для достижения определенных общественных благ, на практике заменяются подходами гибкого управления, в рамках которых решительность и быстрота действий ценятся выше, чем их продуманность и учет всех возможных последствий. Фактически, в течение января-ноября 2020 г. решения в области иммиграционной политики КНР, как и в сфере борьбы с пандемией, принимались в итерационной процедуре на базе системного мониторинга происходящих изменений. При этом, в рамках постоянного мониторинга результатов накапливались данные о проблемах и погрешностях, которые становились основой для нового этапа совершенствования управленческих решений. Реализация такого подхода стала возможной благодаря наличию развитого контура обратной связи, которую представляет китайский сегмент интернета со специфической структурой национальных социальных сетей (пользователями сети WeСhat является более 0,8 млрд человек), системы социального доверия и бизнес-приложения Alipay с «персональными светофорами» - цветными QR-кодами, которые установлены в каждом китайском смартфоне.

Представляется рискованным то обстоятельство, что подобные технологии, не прошедшие «клинических испытаний», в условиях пандемии COVID-19 получают повсеместное распространение. Например, тем же путем (но с меньшей, по сравнению с КНР, эффективностью и скоростью исправления ошибок) пыталось действовать весной-летом 2020 г. правительство города Москвы.

Как известно, с 15 апреля 2020 года московские власти ввели обязательный режим цифровых пропусков для поездок по Москве и Московской области на личном и общественном транспорте. Подавать заявки на получение цифрового пропуска можно было уже с 13 апреля 2020 года. За сутки было выдано 3.2 млн. пропусков, а почти 1 млн. граждан получили отказ [21]. Пропуски представляли собой специальный код, состоящий из цифр и букв, получить который можно было на специальных цифровых ресурсах Московской мэрии. Режим действовал до 9 июня 2020 года и сопровождался многочисленными сбоями в системе, которые вели к штрафам для невиновных граждан. С 1 июня 2020 года была сделана попытка ввести в Москве «контролируемый прогулочный режим», согласно которому граждане должны были сверяться с цифровыми ресурсами мэрии, чтобы выяснить, ориентируясь на адрес своей официальной регистрации, в какой день недели им предписано выходить на прогулку по графику, разработанному мэрией. Предполагалось, что эта схема будет работать до 14 июня, но уже 9 июня 2020 г. она была отменена [22].

Таким образом, то, что извне может казаться торжеством тотального контроля, помноженного на мощь цифровых технологий, на самом деле означает, что управление происходит в значительной степени вслепую, в экспериментальном порядке. Представляется, что одним из существенных рисков широкого использования гибких методов государственного управления является накопление ошибок и неэффективных решений, которые легитимируются и становятся «новой нормой» с помощью двух стратегий:

- обоснование исключительной важности решаемых задач (для государства, для национальной безопасности, для здоровья населения и каждого человека и пр.);

- масштабное использование цифровых технологий, которые априори считаются бесстрастными, не способными ошибаться, превосходящими индивидуальный человеческий интеллект.

В результате нарастает опасность возникновения QWERTY-эффектов, когда не самое удачное решение закрепляется в силу масштабности затраченных на его реализацию ресурсов. Таким образом, запущенные в действие методы адаптивного и гибкого менеджмента, которые могут быть эффективными для решения чрезвычайных задач в режиме «здесь и сейчас», не имеют внутренних механизмов завершения, поскольку «производство общественного блага» (например, в виде защиты граждан от угроз пандемии или другой эпидемии) не может прекратиться само собой. В результате «за бортом» остается весь потенциал существующих методов стратегического планирования и управления.

Анализ кейса китайской иммиграционной политики января-ноября 2020 года, подтверждает вывод о том, что одной из характеристик современных институтов административного управления становится ориентация на локальную эффективность и «откладывание на потом» анализа долгосрочных эффектов под предлогом отсутствия определенности в развитии ситуации. Общетеоретическая проблема заключается в том, что в современных условиях темпы изменения социальной реальности, как и объекта и субъекта управления намного превосходят способность науки осмысливать происходящие процессы и предлагать эффективные решения. Практически мгновенный переход многих стран мира на принципы адаптивного менеджмента и Agile-подходов фактически означает, что система государственного управления, являясь частью меняющегося мира, теперь все шире использует метод проб и ошибок в условиях объективного запаздывания науки. Очевидно, что завершение ситуации пандемии поставит на повестку дня вопрос об оценке опыта адаптивного и гибкого управления, для чего должны быть разработаны соответствующие научные инструменты.

Библиография
1.
Stankey G. H., Clark R. N., Bormann B. T. Adaptive management of natural resources: theory, concepts, and management institutions. U.S. Department of Agriculture, Forest Service, Pacific Northwest Research Station, 2005. - 73 p.
2.
Bronen R., Chapin F.S. Adaptive governance and institutional strategies for climate-induced community relocations in Alaska // Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America. – 2013. - No 110 (23). - Pp. 9320-9325.
3.
Carey G., Crammond B., Malbon E., Carey N. Adaptive Policies for Reducing Inequalities in the Social Determinants of Health // International Journal of Health Policy and Management. - 2015. - No 4 (11). - Pp. 763–767.
4.
Marshall G.R. Polycentricity and adaptive governance. A paper presented to the panel ‘The new polycentricity? Conceptual basis and operationalisation for the study of the commons’ convened during the 15th Biennial Global Conference of the International Association for the Study of the Commons, Edmonton, Canada, 25-29 May 2015. URL: https://www.researchgate.net/publication/277598119_Polycentricity_and_adaptive_governance (дата обращения: 01.12.2020).
5.
Adaptive management: what it means for CSOs. – London: Bond, 2016. – 29 p.
6.
Clare M. 2016: Delivering Institutional Reform at Scale: Problem-Driven Approaches Supported by Adaptive Programming. URL: http://www.laserdev.org/media/1163/laser-second-synthesis-paper-delivering-institutional-reform-at-scalefinal-feb-2016.pdf (дата обращения: 01.12.2020).
7.
Parker C., Braithwaite J. Regulation // Oxford Handbook of Legal Studies / Eds. P. Cane, M. Tushnet. Oxford: Oxford University Press, 2003. P. 119–145.
8.
Overby E., Bharadwaj A., Sambamurthy V. Enterprise agility and the enabling role of information technology // European Journal of Information Systems. – 2006. - No 15 (2). - Pp. 120-131.
9.
Popova S., Yanik A. The Russian Constitution of 1993 and the Constitutionalization of Federal Legislation: Data Analysis // BRICS Law Journal. - 2019. - Vol 6. - No 3. - Pp. 128-161.
10.
Armitage D. Governance and the commons in a multi-level world // International Journal of the Commons. - 2008. – No 2 (1). – Pp. 7-32.
11.
Cleaver F., Whaley L. 2018. Understanding process, power, and meaning in adaptive governance: a critical institutional reading // Ecology and Society. – 2018. – No 23(2). - Pp. 49-62.
12.
Janssen M., der Voort H. Agile and adaptive governance in crisis response: Lessons from the COVID-19 pandemic // International Journal of Information Management. – 2020. – Vol. 55. – URL: http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0268401220309944 (дата обращения: 01.12.2020).
13.
Martin S., Weerasinghe S. Global migration governance: Existing architecture and recent developments // Migration Policy Practice. 2018. Vol. VII. No. 4. P. 21-29.
14.
Руководство по разработке эффективной политики в области трудовой миграции в странах происхождения и назначения. Вена: ОБСЕ, 2006. - 280 с.
15.
Цель 10.7. Целей и задач в области устойчивого развития // Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 21 октября 2015 г. № А/RES/70/1 «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года». С. 26.
16.
Российская Федерация: Добровольный национальный обзор хода осуществления Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года. М.: Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации, 2020. – 236 с.
17.
IOM Glossary on Migration, 2019.
18.
Bjerre L., Helbling M., Roemer F., Zobel M. Conceptualizing and Measuring Immigration Policies: A Comparative Perspective // International Migration Review. - 2015. - Bind 49. - Nr 3. - S. 555-600.
19.
IOM’s Migration Governance Framework, 2017.
20.
COVID-19. Global Pandemic Real-time Report. URL: https://ncov.dxy.cn/ncovh5/view/en_pneumonia (дата обращения: 01.12.2020).
21.
Власти Москвы отказали в выдаче почти миллиона цифровых пропусков // РБК. - 14 апреля 2020 г. - URL: https://www.rbc.ru/society/14/04/2020/5e95854d9a7947230e982b92 (дата обращения: 01.12.2020).
22.
Кузнецов А. В Москве отменили цифровые пропуска и графики прогулок. 8 июня 2020 г. URL: https://www.iguides.ru/main/other/v_moskve_otmenili_tsifrovye_propuska_i_grafiki_progulok/ (дата обращения: 01.12.2020),
References (transliterated)
1.
Stankey G. H., Clark R. N., Bormann B. T. Adaptive management of natural resources: theory, concepts, and management institutions. U.S. Department of Agriculture, Forest Service, Pacific Northwest Research Station, 2005. - 73 p.
2.
Bronen R., Chapin F.S. Adaptive governance and institutional strategies for climate-induced community relocations in Alaska // Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America. – 2013. - No 110 (23). - Pp. 9320-9325.
3.
Carey G., Crammond B., Malbon E., Carey N. Adaptive Policies for Reducing Inequalities in the Social Determinants of Health // International Journal of Health Policy and Management. - 2015. - No 4 (11). - Pp. 763–767.
4.
Marshall G.R. Polycentricity and adaptive governance. A paper presented to the panel ‘The new polycentricity? Conceptual basis and operationalisation for the study of the commons’ convened during the 15th Biennial Global Conference of the International Association for the Study of the Commons, Edmonton, Canada, 25-29 May 2015. URL: https://www.researchgate.net/publication/277598119_Polycentricity_and_adaptive_governance (data obrashcheniya: 01.12.2020).
5.
Adaptive management: what it means for CSOs. – London: Bond, 2016. – 29 p.
6.
Clare M. 2016: Delivering Institutional Reform at Scale: Problem-Driven Approaches Supported by Adaptive Programming. URL: http://www.laserdev.org/media/1163/laser-second-synthesis-paper-delivering-institutional-reform-at-scalefinal-feb-2016.pdf (data obrashcheniya: 01.12.2020).
7.
Parker C., Braithwaite J. Regulation // Oxford Handbook of Legal Studies / Eds. P. Cane, M. Tushnet. Oxford: Oxford University Press, 2003. P. 119–145.
8.
Overby E., Bharadwaj A., Sambamurthy V. Enterprise agility and the enabling role of information technology // European Journal of Information Systems. – 2006. - No 15 (2). - Pp. 120-131.
9.
Popova S., Yanik A. The Russian Constitution of 1993 and the Constitutionalization of Federal Legislation: Data Analysis // BRICS Law Journal. - 2019. - Vol 6. - No 3. - Pp. 128-161.
10.
Armitage D. Governance and the commons in a multi-level world // International Journal of the Commons. - 2008. – No 2 (1). – Pp. 7-32.
11.
Cleaver F., Whaley L. 2018. Understanding process, power, and meaning in adaptive governance: a critical institutional reading // Ecology and Society. – 2018. – No 23(2). - Pp. 49-62.
12.
Janssen M., der Voort H. Agile and adaptive governance in crisis response: Lessons from the COVID-19 pandemic // International Journal of Information Management. – 2020. – Vol. 55. – URL: http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0268401220309944 (data obrashcheniya: 01.12.2020).
13.
Martin S., Weerasinghe S. Global migration governance: Existing architecture and recent developments // Migration Policy Practice. 2018. Vol. VII. No. 4. P. 21-29.
14.
Rukovodstvo po razrabotke effektivnoi politiki v oblasti trudovoi migratsii v stranakh proiskhozhdeniya i naznacheniya. Vena: OBSE, 2006. - 280 s.
15.
Tsel' 10.7. Tselei i zadach v oblasti ustoichivogo razvitiya // Rezolyutsiya General'noi Assamblei OON ot 21 oktyabrya 2015 g. № A/RES/70/1 «Preobrazovanie nashego mira: Povestka dnya v oblasti ustoichivogo razvitiya na period do 2030 goda». S. 26.
16.
Rossiiskaya Federatsiya: Dobrovol'nyi natsional'nyi obzor khoda osushchestvleniya Povestki dnya v oblasti ustoichivogo razvitiya na period do 2030 goda. M.: Analiticheskii tsentr pri Pravitel'stve Rossiiskoi Federatsii, 2020. – 236 s.
17.
IOM Glossary on Migration, 2019.
18.
Bjerre L., Helbling M., Roemer F., Zobel M. Conceptualizing and Measuring Immigration Policies: A Comparative Perspective // International Migration Review. - 2015. - Bind 49. - Nr 3. - S. 555-600.
19.
IOM’s Migration Governance Framework, 2017.
20.
COVID-19. Global Pandemic Real-time Report. URL: https://ncov.dxy.cn/ncovh5/view/en_pneumonia (data obrashcheniya: 01.12.2020).
21.
Vlasti Moskvy otkazali v vydache pochti milliona tsifrovykh propuskov // RBK. - 14 aprelya 2020 g. - URL: https://www.rbc.ru/society/14/04/2020/5e95854d9a7947230e982b92 (data obrashcheniya: 01.12.2020).
22.
Kuznetsov A. V Moskve otmenili tsifrovye propuska i grafiki progulok. 8 iyunya 2020 g. URL: https://www.iguides.ru/main/other/v_moskve_otmenili_tsifrovye_propuska_i_grafiki_progulok/ (data obrashcheniya: 01.12.2020),

Результаты процедуры рецензирования статьи

В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.

Исследование автора на тему «Адаптивные методы управления на примере иммиграционной политики КНР в период пандемии COVID-19» претендует на глубокий анализ динамики китайского иммиграционного регулирования в период с января по ноябрь 2020 года в контексте событий пандемии COVID-19. Актуальность темы представленного исследования приобрела особое значение в условиях нынешней пандемии COVID-19, качественно изменившей как мирополитическую практику в целом, так и повседневную жизнь людей. Учитывая долгий период закрытости границ, предшествовавший эпохе реформ, Китай прошёл длинный путь от полной изоляции своих граждан от внешнего мира до высокой степени передвижения через границы в настоящее время. Таким образом, место Китая в глобальном миграционном порядке было преобразовано за три десятилетия стремительного экономического развития. Актуальность темы обусловлена также тем, что повышение качества управления миграционными потоками – одна из ключевых проблем современности, не только для отдельных стран, но и для мирового сообщества. В работе автор подробно приводит краткую хронику событий, связанных с развитием эпидемии в КНР и административными действиями китайского правительства. Несмотря на то, что тема является относительно новой, в основе данного исследования лежит серьезная библиографическая база. Во введении автор раскрывает цель исследования и основные задачи, которые заключаются в рассмотрении конкретного примера использования адаптивных методов управления в условиях глобальной неопределенности, оценить позитивные стороны такого административного решения и возможные риски, а также выявить значимые факторы, влияющие на иммиграционную политику КНР, найти подходы к оценке эффективности ее механизмов. Более того, автор уделяет место в работе понятийному аппарату и теоретическим вопросам, связанных с изучением иммиграционной политики. Стоит отметить, что исследователю удалось показать теоретический дискурс заявленной темы с различных позиций, что свидетельствует о широте мышления автора, а также о его кропотливой работе. В своем исследовании автор подчеркивает, что характерными особенностями современного мира являются исключительно высокая скорость и непредсказуемость происходящих перемен, а также необходимость учета интересов множества заинтересованных сторон. В первом параграфе автором раскрывается понятие адаптивного управления (англ. Adaptive governance principle), четко обосновывая необходимость оперативного анализа различных кейсов применения адаптивных и гибких методов управления в сфере политико-правового регулирования. Второй параграф отражает понятие миграционной политики, что обосновывается исключительной сложностью и многоуровневостью (им)миграционной политики, что выражается в отсутствии единого подхода к определению понятия этого феномена. Следующие параграфы полно отражают опыт перемен, которые происходили в иммиграционной политике Китайской Народной Республике (КНР) в течение 2020 года, когда главным управляющим фактором стали показатели зараженности COVID-19, а также управляющие факторы иммиграционной политики КНР. И, наконец, в заключении озвучиваются выводы автора, которые свидетельствуют о достижении поставленной цели. На наш взгляд, автору удалось решить поставленные задачи. Структура исследования и содержание основной части отражают задачи исследования. Следует также отметить логичность исследования и четкое понимание причинно-следственной связи.