Деятельность местных органов власти в годы НЭПа: особенности организационно-правового регулирования

Криворучко Владислав Кириллович аспирант; кафедра исторической информатики; Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова 119991, Россия, г. Москва, ул. Ленинские горы,1, к. 857 Krivoruchko Vladislav Kirillovich Postgraduate student; Department of Historical Informatics; Lomonosov Moscow State University 1 Leninskie Gory str., room 857, Moscow, 119991, Russia vladislav.krivoruchko1999@mail.ru

Введение

В дореволюционный период государственное управление на местах было представлено губернскими учреждениями, а местное самоуправление – земскими собраниями и городскими думами, которым подчинялись соответствующие управы. В их ведение находились вопросы местного хозяйственного и общественного строительства. Революция и гражданская война привели к ликвидации старой системы управления в 1917 г. и упразднению местных бюджетов в 1920 г. К началу 1920-х гг. была определена лишь структура и общие компетенции местных органов власти: губернских, уездных, волостных и городских. В результате, центральный аппарат управления, а вместе с ним и государственный бюджет оказались перегружены, что в условиях послевоенной разрухи и гиперинфляции привело к нарастанию кризисных явлений.

В 1921 г. был совершен переход к новой экономической политике, которая должна была вывести страну из кризиса. НЭП дал импульс к разработке и закреплению новых принципов, методов и механизмов государственного управления на местах, а также положил начало формированию многоуровневой бюджетной системы.

Вопросы организации и функционирования местных органов власти в период НЭПа находятся в фокусе отечественной историографии начиная с 1920-х гг. Наиболее востребованными в советской исторической науке стали работы С. А. Котляревского ^[1], Л. А. Велихова ^[2], В. Н. Твердохлебова ^[3] и Т. П. Коржихиной ^[4], в постсоветский период – И. В. Архипкина ^[5] Т. Ф. Ящук ^{[6, 7]}, А. Е. Бойко ^[8], И. Б. Данилова ^{[9, 10]} и др. Авторы сходятся в оценке 1920-х гг. как периода децентрализации советской системы управления и поиска эффективных форм организации власти на местах.

Перспективы дальнейшего изучения советского государственного строительства 1920–1930-х годов связаны с апробацией трех взаимосвязанных направлений исследований: ^[11], одним из которых является подготовка комплексных работ, базирующихся на концепциях исторического институционализма (Д. Норт ^[12], Д. Аджемоглу, Д. Робинсон ^[13] и др.). В рамка данного направления представляется возможным проследить процесс институционализации отдельных управленческих структур, изучить механизмы их взаимодействия и принятия решений, оценить роль формальных и неформальных институтов на местах.

Цель исследования состояла в изучении организационно-правовых основ деятельности местных органов власти в годы НЭПа с позиций исторического институционализма.

Ключевые выводы были получены в результате анализа значительного комплекса источников. Так, законодательные акты позволили проследить процесс институционализации советской системы управления и бюджетной системы на местном уровне, определить принципы и механизмы функционирования обозначенных систем, выявить их потенциальные ограничения. А материалы местного делопроизводства и стенограммы заседаний Всероссийского Съезда Советов обеспечили изучение процесса закрепления различных управленческих практик, позволили выявить побочные эффекты, возникающие при реализации конкретных норм права (или при их отсутствии), определить способы адаптации местных органов власти к изменениям в законодательстве.

Следует отметить, что в 1920-е гг. институт советского законотворчества переживал процесс своего становления. В это время наблюдалось видовое и тематическое разнообразие законодательных актов (декреты, постановления, резолюции, положения, обращения, воззвания, декларации, инструкции и тю д.) и отсутствовало четкое разделение полномочий в сфере нормотворчества (Всероссийский съезд Советов; Всероссийский исполнительный комитет (ВЦИК) и Центральный исполнительный (ЦИК) РСФСР, а с 1924 г. СССР и союзных республик; Совет народных комиссаров (СНК), отдельные ведомства, а также местные Советы и исполкомы), что могло приводить к появлению взаимоисключающих норм и, как следствие, к дезорганизации и дезориентации местных органов власти. Важно также подчеркнуть рамочный характер советского законодательства, благодаря чему центральные и местные органы власти могли адаптировать отдельные законы к социально-экономическим условиям того или иного региона, а также принимать конкретизирующие конъюнктурные дополнения к ним. Представленные особенности соответствовали динамичному характеру государственного строительства в СССР в 1920-е гг., свидетельствовали о поиске оптимальной модели управления и пластичности советской системы в условиях слабости формальных институтов.

Результаты исследования

Первым шагом советского правительства стало создание финансовой базы для деятельности местных властей, которое началось с отделения местного бюджета от государственного. Так, в 1921 г. серией декретов СНК и ВЦИК ("О местных денежных средствах", "О порядке составления финасновых смет доходов и расходов на 1922 г.", "О местных бюджетах") был закреплен территориальный принцип формирования местных бюджетов. В общем виде была определена структура расходов и источники местных доходов; утвержден принцип финансовой самостоятельности местных органов власти, закреплено деление местного бюджета на губернский, уездный, волостной и городской, определен порядок составления, принятия и исполнения дифференцированных бюджетов, а также утвержден срок их повсеместного введения – 1922 г. Под дифференцированными бюджетами подразумевались бюджеты отдельных административных единиц, которые должны были разрабатываться и утверждаться в соответствии с местными условиями конкретной территории.

Пробелы в советском законодательстве и социально-экономическая ситуация в стране создавали препятствия для использования бюджета в качестве инструмента управления. Вместе с вопросом о полномочиях, имущественных правах и исполнительных органах губернских, уездных, волостных и городских советов открытым оставался вопрос о доходах и расходах, закрепляемых за бюджетом каждого уровня. При этом массовый голод, гиперинфляция и многообразие денежной массы сужали горизонт бюджетного планирования до 1–4 месяцев. В сложившихся обстоятельствах перейти к повсеместному составлению и исполнению дифференцированных бюджетов не представлялось возможным. Альтернативой становился единый общегубернский бюджет. Кроме того, в условиях правовой и финансовой неопределенности массово вводились самочинные налоги, а между местными властями и различными организациями закреплялась практика оказания взаимовыгодных услуг (ОГАЧО. Ф. Р-98. Оп.1. Д.131.).

Следующим шагом стало оформление губернского аппарата управления. 31 октября 1922 г. вышло положение «О губернских съездах советов и губернских исполнительных комитетах», которое разграничивало полномочия центральных и губернских органов власти, перекладывая на последние решение как местных (ЖКХ, сельское и лесное хозяйство и т. д.), так и общегосударственных вопросов (РККА, народное образование и здравоохранение и т. д.).

Губернский аппарат был представлен соответствующим съездом советов и его исполкомом. Губернские съезды подчинялись Всероссийскому Съезду Советов, ВЦИК и его Президиуму. В перерывах между съездами советов вся полнота власти принадлежала губисполкомам, в составе которых образовывались губернское экономическое совещание и 13 отделов: управления, военный, финансовый, земледелия, совет народного хозяйства, народного образования, труда, рабоче-крестьянская инспекция, продовольствия, здравоохранения, политический, коммунальный и статистический.

В соответствии с обозначенным положением, губернские власти контролировали все правительственные учреждения и предприятия, действующие на территории региона; согласовывали деятельность различных ведомств и направляли ее с учетом местной специфики с правом приостановления распоряжений уполномоченных лиц, а в экстренных случаях даже с правом отстранения их от должности. Губисполкомы также могли командировать своих представителей на заседания вышестоящих органов власти (ВЦИК, СНК, Совет Труда и обороны), и, как следствие, ходатайствовать об отмене или изменении их постановлений, которые признавались нецелесообразными для данной местности.

Представленные полномочия свидетельствуют о формировании «механизма защиты местных интересов», а также закреплении принципа «двойного подчинения», действие которого впоследствии распространилось на всю советскую систему управления на местном уровне. Их существование могло приводить к неоднозначным последствиям. С одной стороны, «механизм защиты местных интересов» обеспечивал гибкость системы управления, создавая условия для взаимоконтроля, выстраивания диалога между разноуровневыми органами власти. С другой, – мог затягивать процесс согласования интересов различных акторов регионального развития, приводить к излишней бюрократизации, публично осуждаемой в РСФСР. Принцип «двойного подчинения» позволял учитывать местные социально-экономические условия при реализации государственной политики. Но в то же время мог приводить к размыванию спектра ответственности между отдельными акторами, приводя к проблеме бесхозяйственности, которая стала заметной во второй половине 1920-х гг. Так, на XIII Всероссийском Съезде Советов делегат от Северо-Кавказского края, т. Падэрин, отмечал интересную тенденцию: «Учреждения, находящиеся на госбюджете, ставятся своими центральными наркоматами в такие рамки, что мы на местах совершено не можем не оказывать им какой-либо помощи» (РСФСР. Съезд Советов (13; 1927; Москва). М., 7 заседание. С. 5.).

Что же касается других полномочий губернских властей, то в сфере управления они в том числе издавали постановления и распоряжения, обязательные для населения и нижестоящих исполкомов; отменяли некоторые решения органов уездной, волостной, городской и сельской власти. А в финансово-налоговой сфере – разрабатывали правила и инструкции, определяющие порядок составления и исполнения местных бюджетов; распределяли доходы и расходы между бюджетами разных уровней; вводили новые местные налоги, а также возбуждали ходатайства перед НКФ и НКВД об отпуске дотаций для покрытия бюджетного дефицита или софинансирования отдельных отраслей местного хозяйства.

Реализация решений губисполкомов возлагалась на их отраслевые отделы и нижестоящие органы власти. При этом в отношении отраслевых отделов действовал принцип «двойного подчинения»: они являлись исполнительными органами и губисполкомов, и соответствующих наркоматов. В результате центральные ведомства могли оказывать влияние на хозяйственно и бюджетную политику губернских властей через их отраслевые отделы с помощью разнообразных рычагов: указов, распоряжений, постановлений, инструкций и планов. Вопрос о силе и направлении этих рычагов оставался открытым, особенно в условиях существования разветвленной системы личных связей, которая функционировала со времен гражданской войны ^[14], и слабости формальных институтов, которые выстраивались «опытным» путем. В сложившихся обстоятельствах встречались даже случаи саботажа решений вышестоящих властей, особенно в отдаленных частях РСФСР, таких как Сибирь ^[9]. Тем не менее, действие принципа «двойного подчинения» обеспечивало сохранение потенциала для «маятникового колебания» системы от децентрализации к централизации на всем протяжении НЭПа.

Принцип «двойного подчинения» закладывался также в основу взаимоотношений между разноуровневыми органами власти на местах. Так, губернские отраслевые отделы должны были направлять и объединять действия уездных отделов после их появления в 1924 г.

Таким образом, с начала 1920-х гг. стала проявляться дуалистическая природа местных Советов и исполкомов, которые выступали одновременно и в качестве органов государственной власти на местах, что выражалось в их организационном и функциональном единстве, и в качестве органов местного самоуправления, что выражалось в их обособленности, административно-хозяйственной и финансовой автономии.

23 ноября 1923 г. с введением в действие «Временного положения о местных финансах» были упразднены рамочные декреты ЦИК и СНК 1921 г. вместе с почти тридцатью дополняющими или изменяющими их декретами и постановлениями, принятыми в 1922–1923 гг. Это был первый систематизированный акт, который устанавливал иерархию учреждений, отвечающих за местные финансы, утверждал детализированную и единую для всех бюджетов структуру доходов и расходов, а также определял порядок составления, утверждения и исполнения местных бюджетов.

Так, ЦИК, СНК и Совет Труда и Обороны СССР разрабатывали и принимали законодательство в области местных финансов, наблюдали за его исполнением. НКФ СССР и НКФ союзных республик отвечали за составление правил, инструкций и разъяснений по вопросам, связанным, в том числе, с областью применения «Временного положения…». И наконец, губернские органы власти осуществляли общее руководство местными финансами.

Принятый акт не разграничивал доходы и расходы между бюджетами каждого уровня, поэтому распределением бюджетной нагрузки занимался губисполком и его финансовый отдел с учетом экономического и финансового положения отдельных местностей. Губернские власти получали возможность маневрирования внутрирегиональными средствами, в том числе, за счет создания запасного фонда. А при исчерпании бюджетных резервов или появлении непредвиденных расходов запросить «воспособления» можно было из денежных и натуральных фондов при республиканских наркоматах.

На этапе разработки местного бюджета уездные, волостные и городские органы, а также отраслевые отделы губисполкома могли вносить свои корректировки в доходно-расходные сметы, предлагаемые губернским финансовым отделом. Низовым Советам отводилась роль посредника между местным сообществом и губернскими властями. Они не имели исполнительных органов и не могли распоряжаться бюджетными средствами. Денежные потоки должны были идти через отраслевые отделы губернского исполнительного комитета.

При этом, ЦИК и СНК СССР получали право переноса на местные средства каких-либо общегосударственных расходов перед началом бюджетного периода, а годом позднее – право на изъятие местных доходных источников. Таким образом, местные власти оказывались в «подвешенном» состоянии. Несмотря на завершение финансовой реформы (1922–1924 гг.) Г. Я. Сокольникова и стабилизацию рубля, возможность перехода к долгосрочному (2–5 лет) бюджетному и, как следствие, хозяйственному планированию была ограничена.

Обеспечить большую эластичность местных бюджетов и возможность маневрирования внутрирегиональными средствами должен был переход к новому административно-территориальному делению (далее АТД), организованному по принципу экономической целесообразности. Вместо старых губерний, уездов и волостей предполагалось сформировать в соответствии с местными условиями укрупненные области (края), округа и районы.

Экспериментальной площадкой для проведения реформы стал промышленный Урал. 3 ноября 1923 г. было принято положение об «Уральской области», в котором помимо статуса территорий определялись структура и полномочия соответствующих местных (областных, окружных, районных) органов власти. Так, в составе областного исполнительного комитета образовывались плановая комиссия и 14 отделов, включая три новых – административный, социального обеспечения и торговли.

Полномочия областных исполкомов почти не отличались от губернских. Облисполкомы могли выступать с законодательной инициативой, а через Президиум ВЦИК ходатайствовать об изменении существующих законоположений в целях приспособления их к бытовым и культурно-национальным условиям области. Также через Президиум ВЦИК региональные власти могли разрешать острые конфликты, возникающие во взаимоотношениях с центральными ведомствами. Заведующие отраслевых отделов продолжали нести ответственность как перед облисполкомом, так и перед советующими наркоматами. Но последние получали право отстранения заведующих от должности. Следовательно, в случае с Уральской областью действие принципа «двойного подчинения» было расширено не в пользу региональных властей.

В финансово-налоговой сфере облисполкомы сохраняли за собой контрольно-регулирующие функции в то время, как вся текущая работа переносилась на окружной и районный аппарат управления, что в целом, противоречило «Временному положению о местных финансах».

Переход к новому административно-территориальному делению начался в середине бюджетного периода, что болезненно сказалось на работе местных органов власти во вновь сформированной Уральской области и привело к повсеместному бюджетному дефициту, что является явным свидетельством спешки в вопросах государственного строительства (Положение об Уральской области и порядок его введения // Материалы по рйонированию Урала. Т.1. М., 1923. С.1-28.)

В масштабах РСФСР процесс районирования растянулся на 6 лет. К 1929 г. серией постановлений ВЦИК были сформированы 7 краев (Северо-Кавказский, Сибирский, Дальневосточный, Нижне-Волжский, Северный, Нижегородский, Средневолжский) со схожей структурой и несколько отличающимися полномочиями местных органов власти. Кроме того, были определены границы 5 укрупненных областей (Ленинградской, Центрально-Черноземной, Ивановской Промышленной, Московской, Западной), в отношении аппарата управления которых продолжали действовать положения, регулирующие деятельность губернских, уездных и волостных органов власти. Таким образом, до конца 1920-х гг. правовой статус местных органов власти в разных регионах РСФСР отличался с точки зрения объема полномочий, действия механизма защиты собственных интересов и принципа «двойного подчинения».

Следует отметить еще один немаловажный факт, сопряженный с реформой АТД. Начало административных преобразований приходилось преимущественно на середину бюджетного периода, что, очевидно, сказывалось на хозяйственной и бюджетной политике местных властей, претерпевающих структурные изменения.

В 1924 г., до начала активной фазы районирования, процесс децентрализации распространился на уездный и волостной аппарат управления. Важным шагом стало принятие ВЦИК 16 октября двух положений: "Об уездных съездах советов и уездных исполнительных комитетах" и "О волостных съездах советов и волостных исполнительных комитетах".

Структура уездных органов власти соответствовала губернской: она была представлена соответствующим съездом советов, исполкомом с отраслевыми отделами (их количество могло варьироваться) и Президиумом. Положение «Об уездных съездах советов и их исполкомах» закрепляло механизм защиты уездных интересов. Так уездные исполкомы могли обращаться в наркоматы через губернские органы власти или непосредственно; возбуждать ходатайства перед губисполкомами или Президиумом ВЦИК об изменении постановлений и распоряжений центральных органов в отношении данного уезда; приостанавливать под коллективной судебной ответственностью проведение в жизнь распоряжений отделов губернского исполкома, которые противоречили постановлениям центральных и губернских органов власти. Таким образом, уездные исполкомы получили административные ресурсы, с помощью которых они могли «влиять» на процесс принятия решений на более высоких уровнях власти, в том числе, в обход губернских исполкомов. Теоретически, это могло приводить к конфликтам между губернской и уездной администрациями.

Волостной аппарат управления, представленный съездом советов и его исполкомом, располагал меньшими административными ресурсами для защиты своих интересов. Волостные исполкомы могли командировать своих представителей на заседания уездного исполкома, ходатайствовать через него об отмене решений вышестоящих органов власти, которые признавались нецелесообразными по местным условиям. В целом, они располагали меньшей свободой в принятии решений.

Процесс децентрализации предполагал перенос части полномочий с губернских органов власти на уездный и волостной уровень, в том числе в финансово-налоговой сфере. Так, уездные исполкомы занимались распределением доходных и расходных источников между уездом, волостями и городами; составляли бюджеты уезда и уездного города; утверждали бюджеты волостных исполкомов и горсоветов. А волостные власти отвечали за составление и исполнение собственного бюджета в пределах, установленных уездным исполкомом.

Замыкали систему управления в РСФСР городские и сельские советы. Последние, в соответствии с постановлением ВЦИК от 16 октября 1924 г. "О сельских советах" оказывались в подчиненном положении. Их деятельность носила скорее организационный нежели управленческий характер.

Городские Советы до конца 1925 г., за исключением Советов заштатных городов и поселков городского типа, имевших собственные исполкомы, обслуживались аппаратом губернских и уездных исполкомов (в исключительных обстоятельствах волостных). В случае с административными центрами Президиумы губернских и уездных исполкомов являлись Президиумами соответствующих городских Советов (Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа // Собрание узаконений и распоряжений рабочего крестьянского правительства за 1922 г. Отдел первый. М., 1950. С. 163-171.). Таким образом, до середины 1920-х гг. направления развития городского хозяйства фактически определяли губернские и уездные органы власти.

«Положения о городских советах», принятое в октябре 1925 г., ликвидировало существовавшие противоречия лишь частично. Городские органы власти получили широкие полномочия, включая право на самостоятельную разработку и утверждение городского бюджета. Реализация решений городского совета возлагалась на его секции, Президиум и коммунальный отдел. Однако техническое выполнение всей остальной работы возлагалось на отраслевые отделы губернского и уездного исполкомов, в которых выделялись отдельные части с делопроизводством, учетом и отчетностью городского характера. Таким образом, принцип «двойного подчинения» работал также в отношении исполнительных органов городских Советов. При этом не был оформлен механизм защиты местных интересов, что ставило городские власти в уязвимое положение, позволяя расширять возлагаемую на них нагрузку.

Отдельного внимания заслуживают полномочия городских властей в сфере промышленности. Они могли эксплуатировать подведомственные им предприятия, утверждая их производственные планы, сметы и отчеты; управлять предприятиями, подведомственными высшим органам по уполномочию последних; а также осуществлять надзор за всеми предприятиями и учреждениями, не находящимися в ведении городских советов без вмешательства в их работу, но с оказанием всевозможного содействия. Следовательно, появлялись дополнительные условия для размывания спектра ответственности между отраслевыми наркоматами, региональными и городскими властями.

По мере расширения административно-хозяйственных полномочий местных органов власти и углубляющейся дифференциации местных бюджетов возникла необходимость переработки «Временного положения о местных финансах».

25 апреля 1926 г. было принято положение «О местных финансах», которое расширяло и детализировало перечень местных доходов и расходов, а также закрепляло в качестве основных местных бюджетов волостной (районный), городской и им соответствующие. Уездные (окружные) и губернские (областные, краевые) бюджеты с 1926 г. выступали в качестве регулирующих. Разработка, обсуждение, принятие и исполнение местных бюджетов возлагалось на подлежащие исполнительные комитеты или президиумы городских Советов.

Для преодоления кризисных явлений, обеспечения эластичности местных бюджетов и снижения зависимости от государственных «воспособлений» создавалось три вида фондов:1) фонды специального назначения (промышленный, рабочего жилищного строительства и дорожный), 2) фонды регулирования (республиканский и местный) и 3) субвенционный фонд. Фонды специального назначения предназначались для софинансирования отдельных отраслей местного хозяйства. Они комплектовались внутри конкретных местных бюджетов и использовались для обеспечения финансовых нужд советующих исполкомов и горсоветов. Фонды регулирования создавались для обеспечения сбалансированности местных бюджетов и преодоления неравенства в развитии отдельных местностей. Отчисления в эти фонды производились из средств наиболее мощных местных бюджетов, а распределением пособий занимались губернские (областные) и уездные (окружные) исполкомы. Из субвенционного фонда, пополняемого из средств республиканского бюджета, местные власти могли запрашивать пособия на целевые нужды. Однако, в случае отклонения от цели, выделенные средства подлежали возврату.

С появлением фондов регулирования на местах постепенно стал оформляться полуформальный институт, в отношении которого автор статьи предлагает использовать термин – система взаимоотношений «донор-реципиент». Роль донора выполняли промышленные очаги, как правило, административные центры, имевшие потенциал к развитию. А роль реципиента – слабые в материально-финансовом отношении административные единицы (районы, рабочие поселки, малые города). Донорство становилось тяжким бременем для некоторых городских советов, поскольку размер отчислений мог варьироваться в диапазоне от 5 до 30 % всех расходных обязательств. Тем не менее система взаимоотношений «донор-реципиент» становилась механизмом, поддерживающим устойчивость местных бюджетов в условиях роста расходных обязательств и потери местных доходных источников.

В некоторых случаях городские советы теряли средства, размещенные и в фондах специального назначения (ОГАЧО. Ф. Р-184. Оп.1. Д.71.), что свидетельствует о злоупотреблениях со стороны вышестоящих властей, которые могли воспринимать позицию высшего чиновничества в качестве прямого призыва к действиям: «В дальнейшем, – отмечал в 1927 г. нарком финансов Н. А. Милютин, – наша политика в области распределения средств из фондов регулирования должна быть еще больше усилена в сторону подтягивания особо отставших, особо маломощных районов, с тем, чтобы на протяжении ближайших лет ту разницу, которая неизбежно будет еще длительное время оставаться, благодаря различной хозяйственной мощи отдельных единиц и отдельных наших губерний, областей и республик, все-таки, по возможности, еще больше уменьшить...» (РСФСР. Съезд Советов (13, 1927; Москва). М., 6 заседание. С. 2-17.).

В сложившихся обстоятельствах, городским советам приходилось компенсировать бюджетные потери с помощью различных ухищрений: 1) получения кредитов для реализации долгосрочных инфраструктурных и жилищно-коммунальных проектов; 2) перевода местных коммунальных предприятий (к примеру, бани или ассенизационного обоза) на хозрасчет; 3) перекладывания финансовой нагрузки на государственные, общественные или кооперативные организации или перехода к практике «взаиморасчета» с ними; 4) отказа от решения проблем, находящихся в спорной зоне ответственности. Побочный эффект такой политики проявлялся не только в замедлении темпов восстановления городского хозяйства, но и в ухудшении ситуации в ряде его сфер ^[11].

Во второй половине 1920-х гг. возможности бюджетного планирования на местах были по-прежнему ограничены. Продолжала действовать норма права, позволяющая ЦИК и СНК СССР переносить общегосударственные расходы на местные средства и изымать некоторые доходные источники.

В 1927 г. представители мест использовали XIII Всероссийский Съезд Советов в качестве площадки для обсуждения проблемы бюджетной неопределённости. Так, делегат от Сибирского края, т. Ремейко отмечал: «Во-первых, надо больше плановости в бюджетной работе, во-вторых, необходимо своевременно устанавливать размер доходных поступлений в местный бюджет и, в-третьих, необходимо закреплять эти доходы на целый ряд лет с тем, чтобы местные органы имели возможность внутри своих областей, губерний и округов проводить более планомерную работу в области бюджета...» (РСФСР. Съезд Советов (13;1927; Москва). М., 6 заседание. С.24-25.). Аналогичной позиции придерживался делегат и от Вятской губернии, т. Шиляев: «Я полагаю, что пора уже разрешить вопрос о закреплении доходных источников за местами. Если мы не знаем, насколько вырастут наши сметные предположения на будущий год, то во всяком случае сметные поступления текущего года мы знаем. Эти поступления надо закрепить за местами твердо. Местам нужно указать, что вы можете рассчитывать на рост в будущем году, скажем не больше, как на 10 %. Если бы места имели 90% твердо закрепленных доходных источников, то мы имели бы полную возможность строить планово свое хозяйство, безошибочно проводить свои хозяйственные мероприятия и ни в какой мере не допустили бы дело до срыва» (РСФСР. Съезд Советов (13; 1927; Москва). М., 6 заседание. С. 37.). Таким образом, представители мест видели выход в усилении планового начала.

Открытым остаётся вопрос, отражали ли приведенные высказывания актуальную проблему или же имели конъюнктурный характер и были сделаны в свете начавшейся индустриализации, предполагавшей переход к строгому планированию. Тем не менее требования мест были учтены.

В феврале 1928 г. вышло постановление президиума ЦИК СССР «Об организации в СССР городских советов …», согласно которому городским советам передавался фиксированный перечень доходных источников, способных обеспечить бездефицитное сведение бюджета. Однако теперь вышестоящие исполкомы могли влиять на бюджетную политику городских властей, внося коррективы в их доходно-расходные сметы. В остальном полномочия местных органов власти оставались низменными вплоть до начала 1930-х гг.

Заключение

Таким образом, специфика советского института законотворчества, спешка в вопросах государственного строительства, дуализм власти на местах, действие принципа «двойного подчинения» и «механизма защиты местных интересов» создавали условия для: 1) нарастания конфликтного потенциала в сфере управления (взаимоконтроля, наложения полномочий и интересов различных акторов регионального развития, появления спорных зон ответственности, бесхозяйственности, саботажа решений вышестоящих властей); 2) выстраивания полуформальных (оказание взаимовыгодных услуг, введение самочинных налогов, оформление системы взаимоотношений «донор-реципиент») и неформальных институтов (системы личных связей), призванных компенсировать недостатки системы и стабилизировать ее; 3) а также сохранения потенциала для «маятникового колебания» системы от децентрализации к централизации на всем протяжении НЭПа.

Автор предполагает, что отмеченные особенности вместе с побочными эффектами могли сказаться на восприимчивости местных органов власти к институциональному давлению, а также на их способности к сохранению прежнего положения при изменении экономического и политического курса действующей власти на рубеже 1920–1930-х гг. При этом не исключено, что неоднородность культурного и институционального ландшафта регионов РСФСР могла порождать вариативность моделей «сопротивления» и «адаптации» местных органов власти. Следовательно, перспективным становится изучение отдельных региональных кейсов в период масштабных трансформационных сдвигов.