Особенности, возможности и ограничения применения методов управления бюджетными расходами на социальную помощь населению

Ромайкин Павел Денисович ORCID: 0009-0006-3423-4405 аспирант; кафедра Общественных финансов; Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125167, Россия, г. Москва, Ленинградский пр-т, 49/2 Romaikin Pavel Denisovich Postgraduate student; Department of Public Finance; Financial University under the Government of the Russian Federation 49/2 Leningradsky Ave., Moscow, 125167, Russia p.romaikin@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение

Бедность и доходное неравенство являются наиболее серьезными социальными вызовами для современной экономики, что признается как международными институтами (например, в рамках повестки устойчивого развития Организации Объединенных Наций ^[1]), так и на уровне отдельных экономик. В условиях поставленных Президентом Российской Федерации национальных целей развития по сокращению бедности и неравенства к 2030 году, решения, принимаемые субъектами управления финансовой системой в 2018–2024 гг., характеризовались стремительным наращением бюджетных расходов (прежде всего – расходов федерального бюджета) на социальную помощь населению. Так, была создана комплексная система поддержки малоимущих семей с детьми до 17 лет и внедрено федеральное софинансирование расходов региональных бюджетов на социальную помощь по социальному контракту ^[2]. Планируемые расходы федерального бюджета по разделу «Социальная политика» в 2025–2027 гг., в соответствии с федеральным законом «О федеральном бюджете на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов», составляют более 21 трлн руб. (более 16% всех планируемых расходов федерального бюджета за указанный период), значительная часть которых соответствует мерам социальной помощи, реализуемым для населения с низкими доходами или рисками снижения таковых. При этом, в научном сообществе вопросы социальной политики все еще редко обсуждаются в контексте стратегического управления бюджетными расходами ^[3].

Таким образом, необходимость достижения поставленных национальных целей и эффективного использования значительных объемов бюджетных средств актуализирует проведение исследований, направленных на теоретическое переосмысление управления бюджетными расходами на социальную помощь.

Обзор литературы

Эволюция взглядов на управление государственными и муниципальными финансами происходила в контексте более широкой трансформации подходов к государственному управлению в целом. Переход от бюрократической (Веберовской) модели управления государством к «новому» государственному менеджменту (New Public Management) обозначил соответствующие изменения и в области управления финансами публично-правовых образований ^[4,5]. Так, в концепциях нового государственного финансового менеджмента (New Public Financial Management) и управления государственными расходами (Public Expenditures Management), в отличие от традиционного (затратного, постатейного) бюджетирования, обосновывалась необходимость отслеживания эффективности и результативности бюджетных расходов в контексте заданной системы целей и показателей (бюджетирование, ориентированное на результат – БОР) ^[6]. Одной из основных форм БОР стало программно-целевое управление, при котором осуществление бюджетных расходов связано с формированием соответствующих целевых программ, агрегирующих совокупность мероприятий, направленных на достижение определенного результата.

На протяжении последних 20 лет механизмы программно-целевого управления расходами обсуждались в научном сообществе в контексте их концептуальной ^[7,8] и инструментальной ^[9,10] модернизации. Понимание ограниченности используемых инструментов ^[11] привело к обоснованию необходимости внедрения проектного метода управления бюджетными расходами, отличающегося более тесной увязкой планируемых результатов и затраченных на их достижение финансовых ресурсов ^[12]. Однако несмотря на то, что теоретические аспекты управления бюджетными расходами в разрезе основных методов (затратный ^[13], программно-целевой ^[10,11], проектный ^[12]) в целом описаны в научной литературе, их применение к отдельным направлениям расходов (в частности, на социальную помощь) остается не до конца изученным. Так, в большинстве научных работ, посвященных финансовым аспектам организации социальной защиты и социальной помощи, исследователи ограничиваются констатацией известных науке преимуществ программно-целевого управления бюджетными расходами ^[14], но не раскрывают содержание последних в контексте специфики инструментов социальной помощи (например, программных мероприятий по преодолению бедности ^[15]). В свою очередь для зарубежных авторов, сосредоточенных, прежде всего, на эконометрической оценке эффективности тех или иных мер социальной поддержки, вопросы управления соответствующими бюджетными расходами, чаще всего, также оставались вторичными ^[16,17].

Тем не менее, теория социальной защиты в настоящее время активно развивается в условиях наблюдаемого расширения программ социальной поддержки в развивающихся странах. В рамках данного исследования целесообразно остановиться на двух аспектах продолжающейся научной дискуссии. С одной стороны, уже традиционным стало сопоставление целесообразности и эффективности «категориальных» (назначаемых исходя из принадлежности населения к определенной категории: многодетные семьи, неполные семьи, инвалиды и др.) ^[18] и «адресных» (назначаемых исходя из оценки уровня дохода населения в соотношении с установленной чертой бедности) ^[19] мер поддержки. Относительно же новым направлением анализа является противопоставление «условных» и «безусловных» социальных трансфертов. Так, «безусловные» социальные трансферты, включая в себя описанные выше адресные и категориальные инструменты, подразумевают осуществление выплат получателям помощи без каких-либо обязательств последних (т.е. единственным критерием оказания безусловной помощи является соответствие потенциального получателя законодательным требованиям). В свою очередь, «условные» инструменты социальной помощи не только являются адресными, но содержат в себе требования к получателям по осуществлению действий, направленных на улучшение их жизненной ситуации, которые могут быть связаны с принятием получателем как экономических (трудоустройство, профессиональное обучение, осуществление иной приносящей доход деятельности и т.д) ^[20,21], так и социальных (осуществление мероприятий в области здравоохранения или образования для себя и детей) ^[22,23] обязательств.

С учетом вышеизложенного, целью данной статьи является осуществление теоретического анализа, раскрывающего специфику применения методов управления бюджетными расходами для различных видов социальной помощи, что позволит ликвидировать существующий исследовательский пробел в области синтеза положений теории управления бюджетными расходами и теории социальной защиты.

Результаты и обсуждение

Анализ особенностей, возможностей и ограничений основных методов управления бюджетными расходами, в соответствии с заявленной целью исследования, целесообразно проводить в разрезе видов инструментов социальной помощи (соответствующих описанным выше основным классификациям), что позволяет отразить специфику управления конкретным видом расходов бюджета. Результаты проведенного автором теоретического анализа применимости методов управления расходами к различным видам инструментов социальной помощи представлены в Таблице 1.

Таблица 1 – особенности, возможности и ограничения применения методов управления бюджетными расходами к различным видам инструментов социальной помощи

Источник: предложено автором

Так, безусловные категориальные инструменты социальной помощи направлены на поддержку законодательно установленных категорий граждан, т. е. не учитывают никакие другие социально-экономические параметры, характеризующие состояние получателей помощи. В связи с этим, установление каких-либо целевых индикаторов, необходимых в случае реализации программно-целевого и проектного методов управления, не представляется обоснованным. Например, установление целевого индикатора по уровню дохода для многодетных семей (как социально-уязвимой категории) является формально возможной процедурой (это не повлечет смены вида инструмента, поскольку уровень дохода будет являться только целевым значением, а не критерием отбора получателей помощи), однако поставит практические вопросы с точки зрения последующего финансового обеспечения социальных выплат. При любом рационально заданном критерии управления будут существовать конкретные домохозяйства, которые превысили целевой уровень, однако получение ими выплаты не может быть ограничено, поскольку это приведет к переходу инструмента к адресному виду. Тем самым, программно-целевой (и, соответственно, проектный) метод управления бюджетными расходами является избыточным при управлении инструментами социальной помощи, бенефициары которых определяются исключительно на категориальной основе.

В свою очередь безусловные адресные инструменты социальной помощи направлены на поддержание законодательно закрепленного минимального уровня доходов. Применение проектного метода управления бюджетными расходами в этом случае ограничено отсутствием потенциально уникального результата, необходимого для проектного финансирования: адресные трансферты сосредоточенны на ежегодном поддержании заданных уровней доходов, т. е. имеют долговременный и постоянный характер. Затратный же метод управления не является экономически целесообразным, поскольку не обеспечивает взаимосвязи между целевым уровнем доходов получателей и их фактическими доходами. Тем самым, приоритетным методом управления бюджетными расходами на безусловную адресную социальную помощь необходимо считать программно-целевой метод, при реализации которого бюджетное финансирование определяется исходя из необходимости доведения дохода получателя до минимального уровня, обеспечивающего достижение цели по уровню бедности.

Условные же инструменты социальной помощи априори нацелены на изменение поведения получателя помощи в какой-либо области общественных отношений, т. е. для каждого получателя социальной помощи характерен уникальный качественный результат, что может быть обеспечено только в рамках проектного управления, характеризующегося более точечными решениями, нежели затратный и программно-целевой методы. Так, финансирование инструментов условной социальной помощи, в соответствии с целями инструмента, должно определяться целым рядом качественных и количественных характеристик, позволяющих осуществить эффективное расходование бюджетных средств для каждого конкретного получателя.

Тем самым, при управлении бюджетными расходами в каждом конкретном случае необходимо учитывать специфику объекта управления – инструмента социальной помощи. В частности, с практической точки зрения недостаточно обеспечить достижение высокой доли программных расходов в структуре бюджета, что характерно для современного российского бюджетного процесса. Осуществление выбора между реализацией затратного, программно-целевого или проектного метода управления должно быть обосновано целями конкретного инструмента социальной помощи, а не задаваться исключительно в контексте общего тренда развития системы управления финансами.

При этом необходимо обозначить ограничения проведенного теоретического анализа:

во-первых, рассмотрению подлежали только «идеальные» виды обозначенных инструментов социальной помощи без учета возможных «смешанных» видов, а также возможных синергетических эффектов от совместного применения разных видов в рамках общей системы социальной защиты;

во-вторых, при анализе возможностей и ограничений применения методов управления автор руководствовался принципом экономической целесообразности, проявляющейся в данном случае через соответствие цели осуществления расходов и цели инструмента социальной помощи, т. е. случаи формальной применимости метода управления (только с точки зрения состава процедур) характеризовались, как ограниченная применимость;

в-третьих, в качестве целевых показателей программных и проектных инструментов управления автором рассматривались только содержательные индикаторы, не имеющие характер констатации формальной численности и доли получателей помощи.

Основываясь на сформулированных теоретических положениях, целесообразно предложить направления модернизации осуществления бюджетных расходов на социальную помощь населению в Российской Федерации.

Так, в части применения программно-целевого метода управления бюджетными расходами к безусловным адресным инструментам социальной помощи, в соответствии с обозначенным выше стратегическим характером целей, необходимо обеспечить однозначную взаимоувязку стратегического целеполагания с функциями конкретных инструментов социальной помощи и их финансовым обеспечением.

В настоящее время основным программно-целевым инструментом реализации социальной политики в Российской Федерации, в соответствии с Единым планом по достижению национальных целей развития (утвержден Правительством Российской Федерации), является государственная программа Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» (далее – госпрограмма), мероприятия которой направлены, в том числе, на сокращение уровня бедности и неравенства. Однако в текущей редакции паспорта госпрограммы, влияние отдельных мер социальной поддержки на национальную цель по сокращению бедности обозначено через косвенные показатели функционирования системы поддержки, не поддающихся прямой факторной увязке с показателем уровня бедности. Цель по сокращению неравенства не обозначена вовсе. Так, из 4 показателей программы, связанных с национальной целью по сокращению бедности, 2 являются техническими (доля проактивных мер поддержки и доля обработанных обращений через Единый контакт центр), 1 является формальным (поддержание на уровне 100 процентов доли граждан, получивших социальную поддержку среди граждан, имеющих право и обратившихся за ее получением), и только 1 относится к изменению уровня дохода граждан (последний показатель, тем не менее, связан только с одной мерой социальной помощи – социальным контрактом, не относящимся к безусловным трансфертам) ^[24].

Таким образом, ни цели программы, ни ее показатели не содержат прямого указания на целевые значения уровня бедности, определенные в национальных целях развития. Безусловно, содержащиеся в настоящее время в паспорте госпрограммы показатели численности получателей социальных выплат могут являться дополнительными индикаторами, свидетельствующими об охвате населения социальной поддержкой, однако не могут быть самоцелью реализации мероприятий.

С учетом вышеизложенного необходимо обеспечить:

1. включение уровня бедности населения и коэффициента Джинни в перечень целевых показателей государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» и установление целевых значений показателей, соответствующих формулировкам национальных целей развития: снижение уровня бедности до 7% и коэффициента Джини до 0,37 к 2030 году;

2. увязку объемов финансирования безусловных адресных инструментов социальной помощи с указанными целевыми значениями, что может быть организовано путем прямого определения размера денежных выплат, как разницы между прожиточным минимумом получателя помощи и фактической величины его дохода (в отличие от существующих дискретных схем ^[2]).

В свою очередь, инструментарий условных социальных трансфертов в Российской Федерации реализован через механизм социального контракта. Указанный вид социальной помощи оказывается населению при условии исполнения потенциальными получателями обязательств по одному из возможных направлений социальной адаптации: трудоустройство (включая профессиональное обучение), открытие своего дела, ведение личного подсобного хозяйства, другие мероприятия по выходу из трудной жизненной ситуации ^[25]. В настоящее время правила предоставления социального контракта включают два показателя его эффективности: доля малоимущих, охваченных социальным контрактом и доля получателей помощи по социальному контракту, доходы которых превысили величину прожиточного минимума.

Отметим, что в соответствии с выявленной проектной природой условных социальных трансфертов, включающей их направленность на достижение уникальных результатов, система контрольных показателей должна обеспечивать эффективное расходование бюджетных средств в разрезе каждого получателя помощи. Представляется очевидным, что существующие показатели, отражающие лишь формальный факт преодоления бедности в рамках ограниченного анализируемого периода, не учитывают указанных особенностей проектного метода управления бюджетными расходами.

В этой связи предлагается дополнить указанные выше показатели, достижение которых обеспечивается мероприятиями федерального проекта «Содействие субъектам Российской Федерации в реализации адресной социальной поддержки граждан», следующими индикаторами:

1. отношение дохода получателя помощи, полученного в результате мероприятий социального контракта, к прожиточному минимуму – показатель позволяет не только определить факт выхода получателя из зоны бедности, но и оценить масштаб вновь созданного дохода;

2. уровень стабильности созданного источника дохода, лет – показатель требует персонифицированной оценки динамики дохода от источника, созданного в результате мероприятий социального контракта (заработная плата, прибыль или др.); рассчитывается исходя из полного числа лет, в течение которых уровень дохода получателя помощи вновь не понизился до прожиточного минимума, позволяя оценивать стабильность дохода получателей социальной помощи в рамках более длительного периода, чем существующий срок действия социального контракта (не более 12 месяцев).

Таким образом, результаты проведенного теоретического анализа открывают возможность научного обоснования направлений модернизации финансового обеспечения и оценки эффективности существующих инструментов социальной помощи в рамках функционирующих в России программных и проектных инструментов управления бюджетными расходами.

Заключение

Тем самым, в статье автором проведен синтез положений теории управления бюджетными расходами и теории социальной защиты в части функционального сопоставления существующих методов управления бюджетными расходами и основных видов инструментов социальной помощи. Результаты проведенного исследования свидетельствуют о возможности однозначного сопоставления вида инструмента социальной помощи и метода управления соответствующими расходами на основе выявленных особенностей, возможностей и ограничений последних, что является новым результатом в дискуссии о совершенствовании управления бюджетными расходами. Сформулированные теоретические положения ликвидируют заявленный в цели работы исследовательский пробел и могут быть использованы в практических целях при реализации государственной (муниципальной) финансовой политики. На основе представленных положений, сформулированы возможные направления модернизации существующей архитектуры инструментов социальной помощи в рамках бюджетной системы Российской Федерации. Результаты работы могут стать основой для дальнейшего практико-ориентированного исследования направлений модернизации финансового обеспечения социальной помощи в Российской Федерации.

Благодарности

Автор выражает благодарность научному руководителю Тюриной Юлии Габдрашитовне (д.э.н., профессор Кафедры общественных финансов Финансового университета при Правительстве Российской Федерации) за содействие при планировании и организации проведения исследования.