Внешнее измерение как панацея? Сотрудничество Италии с третьими странами (Ливия, Тунис, Албания) в управлении миграционными потоками (2022–2024)

Глубокая Ольга Анатольевна ORCID: 0000-0002-7202-8630 Помощник проректора; ФГБОУ ВО «Дипломатическая академия МИД России» 119021, Россия, г. Москва, ул. Остоженка, 53/2, строение 1 Glubokaya Olga Anatolevna Assistant to the Vice-rector; Federal State Educational Public Institution of Higher Education “Diplomatic Academy of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation” 53/2 Ostozhenka St., building 1, Moscow, 119021, Russia oaglubokaya@gmail.com

Введение

Центрально-средиземноморский миграционный маршрут продолжает оставаться критически важным и напряженным направлением для Европейского Союза. Италия, как основная страна первого въезда на этом пути, столкнулась в последние годы с беспрецедентным давлением: если в 2020 году было зафиксировано около 34 000 нелегальных прибытий, то к 2023 году этот показатель вырос более чем в четыре раза, достигнув рекордных с 2016 года 157 000 человек ^{[1, 2]}. Этот резкий рост создал значительные вызовы для системы убежища, инфраструктуры приема и общественно-политического климата страны. Приход к власти в октябре 2022 года правоцентристской коалиции во главе с Джорджей Мелони ознаменовал собой стратегический поворот в миграционной политике Италии, сделавший ключевым приоритетом так называемое «внешнее измерение». Суть этой стратегии заключается в активном переносе ответственности за контроль и сдерживание миграционных потоков за пределы национальных и общеевропейских границ, преимущественно через сотрудничество с третьими странами.

Однако, несмотря на декларируемый правительством Мелони разрыв с подходами предшественников, его стратегия в значительной степени опирается на инструменты экстернализации, унаследованные или интенсифицированные с более раннего периода (например, продление Меморандума с Ливией 2017 года) ^{[1, 8]}. Динамика миграционных потоков в 2022-2024 годах, характеризующаяся сначала резким ростом (105 000 в 2022, 157 000 в 2023), а затем столь же значительным спадом (66 000 в 2024), и их постоянное переформатирование (смещение ключевого транзитного узла от Ливии в 2022 к Тунису в 2023 и обратно к Ливии в 2024), наряду с попыткой реализации радикально новой модели через соглашение с Албанией, высветили ряд фундаментальных противоречий ^{[1, 2, 3]}. Во-первых, существует явный разрыв между риторикой «жесткости» и суровой прагматической зависимостью от сотрудничества с нестабильными правительствами в Ливии и Тунисе. Во-вторых, политика сдерживания миграции наталкивается на систематические обвинения в соучастии в нарушениях прав человека, происходящих на территории этих стран-партнеров. В-третьих, символические политические «победы», такие как договор с Албанией, зачастую оказываются юридически уязвимыми и операционно проблематичными при попытке их практической реализации.

Целью данной статьи является проведение сравнительного анализа эффективности, рисков и последствий трех основных направлений стратегии экстернализации миграционного контроля, реализуемой Италией в период с 2022 по 2024 год:

1) традиционного и продленного сотрудничества с Ливией, основанного на контроле морских границ и перехватах;

2) нового альянса с Тунисом, оформленного при ключевой роли ЕС и предполагающего масштабную финансовую поддержку в обмен на сдерживание миграции;

3) радикального эксперимента по созданию центров обработки запросов на убежище на территории Албании под итальянской юрисдикцией.

Статья ставит перед собой следующие исследовательские вопросы: какова реальная эффективность каждого из этих соглашений в снижении числа морских прибытий мигрантов на итальянское побережье? Какие правовые, этические и политические риски порождает каждая из трех моделей сотрудничества? Можно ли рассматривать стратегию экстернализации как устойчивое долгосрочное решение миграционного давления на Италию, или же она представляет собой преимущественно тактический компромисс с ограниченным сроком действия? Наконец, как динамика миграционных потоков (резкий рост в 2023 году и столь же значительное падение в 2024) коррелирует с реализацией и эволюцией данных соглашений?

Методологически статья опирается на качественный анализ трех последовательных ежегодных отчетов Итальянского института международных политических исследований (ISPI) за 2022, 2023 и 2024 годы, посвященных миграционной политике Италии. Применяются методы сравнительно-исторического анализа для изучения эволюции соглашений; анализа эффективности через сопоставление данных о прибытиях, перехватах и ходе реализации договоренностей; выявления причинно-следственных связей между политическими мерами и изменениями в миграционных потоках; и комплексной оценки рисков на основе данных о правовых коллизиях, нарушениях прав человека и политической нестабильности стран-партнеров.

Научная новизна работы заключается в том, что она предлагает первое комплексное сравнение трех разнотипных моделей экстернализации (традиционная, общеевропейская, билатеральная инновационная), реализованных одним правительством в сжатые сроки. Она дает критическую оценку «успеха» 2024 года – 58%-го снижения прибытий, – увязывая его не только с мерами давления на транзитные страны (особенно Тунис), но и с феноменом «гибридной миграции» через Ливию, когда мигранты прибывают туда легально или полулегально из Азии, а затем нелегально пересекают Средиземное море. Статья также прогнозирует устойчивость стратегии в свете предстоящих в 2025 году вызовов, таких как решение Суда ЕС по делу албанских центров и необходимость имплементации Нового пакта ЕС по миграции и убежищу.

Ключевой тезис статьи заключается в том, что хотя ставка правительства Мелони на экстернализацию как на «панацею» и привела к тактическому снижению числа прибытий в 2024 году, долгосрочная эффективность, легитимность и устойчивость этой стратегии остаются под серьезным вопросом. Это обусловлено присущими ей системными правовыми рисками, зависимостью от проблемных партнеров и неспособностью решать глубинные структурные причины миграции, что ставит под сомнение ее статус как истинного решения.

Теоретические рамки и методология

Анализ стратегии итальянского правительства по управлению миграционными потоками через сотрудничество с третьими странами требует опоры на четкую теоретическую концепцию экстернализации миграционного контроля. В данной статье под экстернализацией понимается стратегический подход, при котором государства или наднациональные объединения (в данном случае Италия и Европейский Союз) стремятся перенести функции по предотвращению нелегальной миграции, перехвату, задержанию и первичной обработке запросов о защите за пределы собственных границ, делегируя эти задачи третьим странам. Этот феномен, подробно исследованный в академической литературе ^{[4, 7]}, представляет собой не просто техническое сотрудничество, а форму управления рисками. Его суть заключается в создании буферной зоны, где миграционные потоки сдерживаются или перенаправляются до достижения территории целевого государства или союза, тем самым минимизируя непосредственную политическую, социальную и административную нагрузку. Ключевыми инструментами этой стратегии выступают соглашения о реадмиссии, финансирование и оснащение силовых структур стран-партнеров, создание центров обработки запросов на их территории и оказание дипломатического давления с целью ужесточения пограничного контроля.

Критический взгляд на экстернализацию ^{[5, 6]} акцентирует внимание на ее фундаментальных дилеммах и рисках. Первый и наиболее острый риск связан с систематическими нарушениями прав человека. Перекладывание обязанностей на страны с нестабильными институтами или слабыми правовыми гарантиями, такие как Ливия или Тунис, часто делает государства ЕС соучастниками практик, включающих произвольные задержания, пытки, эксплуатацию и насильственные выдворения (pushbacks), что прямо противоречит международному праву, в частности принципу non-refoulement.

Второй значительный риск касается вопросов устойчивости и зависимости. Эффективность экстернализации критически зависит от политической воли, стабильности и доброй воли правительств в странах-партнерах. Финансовая и техническая поддержка может создавать отношения зависимости, не затрагивая глубинные социально-экономические или политические причины, вынуждающие людей мигрировать.

Третий риск – юридическая неопределенность и конфликты. Инновационные модели, подобные соглашению Италии с Албанией о создании экстерриториальных центров обработки, ставят сложнейшие вопросы о разграничении юрисдикций, обеспечении права на эффективные средства правовой защиты и соответствии законодательству ЕС (особенно в части процедур предоставления убежища) и международным конвенциям.

Наконец, четвертый риск заключается в том, что экстернализация чаще всего приводит к смещению, а не решению проблемы. Она провоцирует изменение маршрутов миграции (как произошло со сдвигом от Ливии к Тунису в 2023 году и обратно в 2024) и появление новых методов перемещения, таких как наблюдаемая в Ливии «гибридная миграция», когда люди прибывают туда легально или полулегально из Азии, а затем нелегально пересекают Средиземное море.

Методология настоящего исследования сознательно ориентирована на углубленный качественный анализ конкретных кейсов сотрудничества Италии с Ливией, Тунисом и Албанией в период с 2022 по 2024 год. Такой выбор обусловлен характером исследовательских вопросов, которые требуют не столько количественного измерения корреляций, сколько глубокого понимания контекста, механизмов реализации политик, выявления причинно-следственных связей и комплексной оценки возникающих рисков. Основным источником эмпирических данных для анализа послужили три последовательных ежегодных аналитических отчета, опубликованных Итальянским институтом международных политических исследований (ISPI) ^{[1, 2, 3]}.

В работе применяются несколько взаимодополняющих методов качественного анализа. Сравнительно-исторический анализ позволяет проследить эволюцию каждого из трех направлений сотрудничества (Ливия, Тунис, Албания) на протяжении трехлетнего периода, выявить элементы преемственности и принципиальные разрывы с предшествующей политикой, а также определить специфику каждой модели (традиционное продление соглашений vs. новая общеевропейская сделка vs. радикальная билатеральная инновация). Реконструкция причинно-следственных связей (Process Tracing) используется для анализа того, как конкретные политические решения (например, подписание Протокола ЕС-Тунис, запрет на высадку мигрантов с судов НПО, запуск центров в Албании) влияли или могли влиять на наблюдаемые изменения в миграционных потоках (резкий рост в 2023 году, столь же значительное падение в 2024, смена основных маршрутов). Это помогает оценить предполагаемую эффективность мер на фоне множества других факторов. Углубленное изучение кейсов (Case Study Research) применяется к каждому из соглашений, рассматривая его как отдельный, но взаимосвязанный объект исследования. Это позволяет детально изучить уникальные механизмы реализации, выявить специфические риски (правовые коллизии, гуманитарные последствия, политическая нестабильность партнеров) и факторы, обусловившие успех или неудачу.

Следует признать определенные ограничения методологии. Существует открытая нехватка некоторых первичных данных, например, детальных и независимых отчетов о нарушениях прав человека в центрах задержания, контролируемых тунисскими или ливийскими властями при поддержке ЕС/Италии. Однако фокус исследования на качественном анализе политических процессов, контекста принятия решений и выявлении системных рисков позволяет преодолеть эти ограничения для достижения главной цели – критической оценки стратегии экстернализации как инструмента управления миграцией в конкретных исторических и политических условиях Италии периода 2022-2024 годов. Последовательный анализ трех лет по данным единого авторитетного источника предоставляет уникальную возможность для отслеживания динамики и долгосрочных последствий этой стратегии.

Эволюция сотрудничества с третьими странами (2022–2024)

Стратегия экстернализации миграционного контроля, ставшая краеугольным камнем политики правительства Мелони, реализовывалась через три основных направления сотрудничества: с Ливией (как унаследованная и продленная модель), с Тунисом (как новая общеевропейская инициатива) и с Албанией (как радикальная билатеральная инновация). Динамика этого сотрудничества на протяжении 2022–2024 годов отражает как попытки адаптации к меняющимся миграционным потокам, так и внутренние противоречия между прагматизмом и идеологией.

Сотрудничество с Ливией: Преемственность в условиях нестабильности (2022–2024)

Сотрудничество с Ливией оставалось фундаментом итальянской политики сдерживания на протяжении всего рассматриваемого периода, несмотря на глубокую политическую нестабильность в стране и систематические обвинения в нарушениях прав человека в контролируемых ливийскими властями центрах задержания. Одним из первых значимых шагов правительства Мелони стало молчаливое продление в конце 2022 года Меморандума о взаимопонимании с Ливией, заключенного еще в 2017 году ^{[1, 8]}. Это продление, осуществленное без публичных дебатов, продемонстрировало широкий политический консенсус в Риме относительно делегирования задач перехвата и возврата мигрантов ливийским силам, несмотря на известные риски. Италия продолжила финансирование и поддержку ливийской береговой охраны, включая обучение и поставку оборудования. Результатом стал значительный рост перехватов мигрантов в ливийских водах и их возврата на берег, где они часто попадали в условия, квалифицируемые международными организациями как бесчеловечные. Интересно, что роль Ливии как главного транзитного узла временно снизилась в 2023 году (на фоне всплеска активности из Туниса), но к 2024 году Ливия вернула себе доминирующее положение, став точкой отправления для более 60% мигрантов, достигших Италии ^{[2, 3]}. Это возвращение было частично обусловлено развитием феномена «гибридной миграции» ^[3], когда граждане стран Азии (Бангладеш, Сирия, Пакистан) стали прибывать в Ливию легально или полулегально (например, по рабочим или учебным визам), а затем уже нелегально отправляться морем в Италию, что усложнило задачи контроля для ливийских властей даже при итальянской поддержке.

Тунис: Прагматичный альянс с непредсказуемым партнером (2023–2024)

Резкий рост числа мигрантов, отправлявшихся из Туниса в 2023 году (почти 60% всех прибывших в Италию) ^[2], вынудил правительство Мелони искать новые инструменты влияния. Ответом стало активное лоббирование и софинансирование масштабного Соглашения между ЕС и Тунисом, подписанного в июле 2023 года ^{[2, 9]}. Этот Протокол, формально охватывавший широкий круг вопросов (экономическая поддержка, энергетика, миграция), был в первую очередь нацелен на сдерживание миграционных потоков. ЕС обязался предоставить Тунису пакет помощи в размере около 1 миллиарда евро, часть которого предназначалась непосредственно на усиление возможностей пограничного контроля и береговой охраны. Италия сыграла ключевую роль в продвижении этой сделки, видя в президенте Каисе Сайеде необходимого, хотя и крайне непредсказуемого, партнера. Реализация соглашения столкнулась с серьезными трудностями уже на старте: ЕС отказался напрямую финансировать тунисские силовые структуры из-за многочисленных задокументированных случаев жестокости и нарушений прав мигрантов (особенно выходцев из стран Африки к югу от Сахары), что совпало с жесткой риторикой самого Сайеда ^[3]. Несмотря на это, давление итальянского правительства и угроза еще большего кризиса на Лампедузе после массовых прибытий лета 2023 года привели к заметному увеличению активности тунисской береговой охраны по перехвату лодок в 2024 году ^[3]. Хотя это внесло вклад в общее снижение числа отплытий и прибытий, эффективность соглашения остается под вопросом из-за сохраняющейся политической нестабильности в Тунисе, проблем с полной выплатой обещанных ЕС средств и фундаментальной этической проблемы поддержки правительства.

Албания: Радикальный эксперимент и юридические риски (2023–2024)

Стремясь найти более контролируемое и «европейски приемлемое» решение, чем сотрудничество с нестабильными североафриканскими правительствами, правительство Мелони заключило в ноябре 2023 года революционное двустороннее соглашение с Албанией ^{[2, 3]}. Этот протокол предусматривал создание на албанской территории двух центров (приемного и предварительного задержания) под управлением итальянских властей и в соответствии с итальянской юрисдикцией. В эти центры должны были направляться мигранты, спасенные итальянскими кораблями в международных водах, для прохождения ускоренных процедур рассмотрения ходатайств о международной защите. Заявленной целью было снижение нагрузки на итальянскую систему приема и ускорение обработки заявлений, а также создание мощного символа сдерживания. Однако с самого начала проект столкнулся с серьезными юридическими и практическими препятствиями. Конституционный суд Албании временно приостановил процесс ратификации соглашения в начале 2024 года, потребовав доработок для соответствия национальной конституции ^[3]. Несмотря на это, центры были открыты в сентябре 2024 года, и первый контингент спасенных мигрантов был доставлен в Шенгин (Албания) ^[3]. Однако очень скоро суды в Риме вынесли решения о незаконности задержания некоторых мигрантов в рамках этих ускоренных пограничных процедур, что привело к де-факто остановке работы механизма. В ответ правительство в декабре 2024 года провело через парламент законодательные поправки, направленные на укрепление правовой основы соглашения (например, придание списку «безопасных стран» статуса закона и передача юрисдикции по делам о задержании в центрах Апелляционным судам). Тем не менее, будущее всего проекта остается под вопросом в ожидании ключевого решения Суда ЕС, запланированного на 2025 год, которое должно оценить его соответствие европейскому законодательству в области убежища и прав человека. Албанский эксперимент ярко иллюстрирует попытку радикальной экстернализации, натолкнувшуюся на жесткие правовые ограничения и поднявшую фундаментальные вопросы о пределах переноса процедур предоставления защиты за пределы ЕС.

Анализ эффективности и рисков стратегии экстернализации

Стратегия правительства Мелони по переносу миграционного контроля на внешние рубежи через сотрудничество с Ливией, Тунисом и Албанией демонстрирует противоречивые результаты. С одной стороны, значительное снижение числа прибытий в 2024 году до 66 000 человек (на 58% меньше, чем в рекордном 2023 г.) представляет собой тактический успех, которым власти активно апеллируют. С другой стороны, этот успех обусловлен комплексом факторов, среди которых экстернализация играет неоднозначную роль, сопряженную с серьезными системными рисками, ставящими под сомнение долгосрочную устойчивость всей модели.

Эффективность сдерживания: данные и сомнения

Правительство Мелони приписывает резкое падение прибытий в первую очередь эффективности своей политики экстернализации, особенно давлению на Тунис и новаторскому соглашению с Албанией. Действительно, активизация перехватов тунисской береговой охраны после заключения Протокола с ЕС в 2023 году (результат активного лоббирования Италии) внесла вклад в сокращение отплытий с ее берегов в 2024 году. Однако более глубокий анализ динамики и структуры миграционных потоков ставит эту прямую причинно-следственную связь под существенное сомнение.

Ключевым фактором стало не исчезновение миграционного потока, а его перераспределение и трансформация. Резкий рост прибытий из Туниса в 2023 году (до 60% от общего числа) сам по себе был следствием смещения маршрута из Ливии, вызванного более жестким контролем в ливийском секторе при итальянской поддержке. Соответственно, падение отправок из Туниса в 2024 году сопровождалось возвращением Ливии в статус главного транзитного узла (60% отправок), где развился феномен «гибридной миграции». Этот термин описывает новую практику, при которой граждане стран Азии (Бангладеш, Сирия, Пакистан) прибывают в Ливию легально или полулегально (например, по рабочим, учебным или туристическим визам), а затем уже нелегально отправляются морем в Италию. Такая трансформация потока сделала традиционные меры морского перехвата менее эффективными и лишь частично объясняет общее снижение на 58%. Что касается Албании, то ее вклад в снижение прибытий в 2024 году был минимальным или нулевым. Центры в Шенгине начали работу лишь в сентябре и были практически сразу заблокированы судебными решениями из Рима, признавшими незаконной практику задержания в рамках ускоренных пограничных процедур. Таким образом, их основная заявленная цель – не только снизить нагрузку на итальянскую систему, но и стать мощным символом сдерживания – не была достигнута.

Правовые и этические риски: цена сдерживания

Успех в сдерживании числа прибывших был достигнут ценой глубоких морально-правовых издержек, подрывающих легитимность Италии и ЕС как защитников прав человека и верховенства права. Наиболее острая проблема – систематическое соучастие в нарушениях прав человека в Ливии и Тунисе. Продолжающаяся финансовая, техническая и операционная поддержка ливийских сил береговой охраны и их тунисских аналогов осуществляется на фоне многочисленных независимых докладов ООН, международных НПО (таких как Amnesty International и Human Rights Watch) и авторитетных СМИ, документирующих насилие, произвольные и бессрочные задержания, а также насильственные выдворения (pushbacks) в отношении мигрантов на территории этих стран ^{[1, 2, 3]}. Такая поддержка при отсутствии действенных механизмов мониторинга и обеспечения соблюдения базовых прав человека прямо противоречит международному праву, включая фундаментальный принцип non-refoulement (запрет на высылку в страну, где существует угроза жизни или свободе) и абсолютный запрет пыток. Италия и ЕС де-факто становятся соучастниками этих практик.

Внутренняя политика Италии также демонстрирует тенденцию к эрозии системы убежища. Меры по ужесточению процедур (ограничение доступа к защите, сокращение социальных гарантий), дополняющие экстернализацию, а также сама попытка создания «ускоренных процедур на границе» в Албании под итальянской юрисдикцией, были изначально нацелены на максимальное сокращение числа успешных ходатайств о предоставлении убежища через ускоренное рассмотрение и ограничение процессуальных гарантий. Это подрывает саму суть международной защиты, смещая фокус с индивидуальной оценки рисков и потребности в защите на механическую фильтрацию и отказ. Юридическая уязвимость модели ярко проявилась в албанском эксперименте. Решения судов Рима о незаконности задержания мигрантов в Шенгине и ожидаемое решение Суда ЕС в 2025 году ставят под сомнение саму возможность создания вне территории ЕС центров, формально подчиненных юрисдикции страны-члена, но при этом обходящих строгие европейские гарантии процедур убежища и права на эффективную судебную защиту. Это создает опасный прецедент для любых будущих попыток экстерриториализации процедур предоставления защиты.

Политическая и операционная устойчивость: зависимость и неопределенность

Эффективность и долгосрочность стратегии экстернализации критически зависят от факторов, находящихся вне прямого контроля Италии, что делает ее внутренне неустойчивой. Главный фактор риска – крайняя непредсказуемость ключевых партнеров. Политика президента Туниса Каиса Сайеда, его высказывания и действия в отношении мигрантов из Африки к югу от Сахары, а также общая нестабильность правительства делают Тунис ненадежным партнером. Задержки и жесткие условия в выплате ЕС финансовой помощи Тунису, обусловленные озабоченностью по поводу прав человека и верховенства права, еще больше подрывают устойчивость соглашения.

В Ливии перманентная политическая фрагментация и вооруженная борьба за власть между кланами и соперничающими правительствами делают любое сотрудничество хрупким и подверженным внезапным срывам.

Соглашение с Албанией, изначально преподносившееся как «прорывное» и «новаторское», на практике быстро выродилось в символический жест, призванный продемонстрировать решительность и жесткость правительства Мелони. Его операционная нежизнеспособность (непреодоленные юридические барьеры, логистическая сложность, немедленные судебные блокировки) и отсутствие измеримого влияния на реальные миграционные потоки ставят под серьезное сомнение целесообразность значительных политических капиталовложений и финансовых затрат на подобные проекты.

Экономические издержки стратегии также значительны. Значительные средства, направляемые на поддержку береговых охран Ливии и Туниса (как через общеевропейские инструменты, так и напрямую от Италии) и на строительство и эксплуатацию центров в Албании, отвлекают ограниченные ресурсы от развития столь необходимых легальных каналов трудовой миграции и глубокого реформирования системы приема и интеграции беженцев в самой Италии. Это усугубляет структурные проблемы итальянской экономики, такие как хроническая нехватка рабочей силы в сельском хозяйстве, туризме, здравоохранении и уходе за пожилыми, несмотря на скромное увеличение квот в 2023-2024 годах ^{[2, 3]}.

Сравнительная оценка моделей сотрудничества

Сравнение трех основных направлений экстернализации выявляет их принципиальные различия по ключевым параметрам (см. Таблица 1). Сотрудничество с Ливией, основанное на продлении Меморандума 2017 года, представляет собой традиционную модель, фокусирующуюся на перехвате мигрантов в море и их возврате. Его вклад в общее снижение прибытий в 2024 году был значительным, но во многом парадоксальным: он связан с возвращением Ливии как главного транзитного узла и развитием «гибридной миграции», которую само это сотрудничество не может эффективно контролировать. Главный риск этой модели – глубокое и системное соучастие в грубейших нарушениях прав человека.

Соглашение с Тунисом, оформленное как Протокол ЕС в 2023 году, – это пример новой общеевропейской инициативы, нацеленной на сдерживание отплытий у берегов. Италия сыграла ключевую роль в его продвижении. Его вклад в снижение прибытий в 2024 году можно оценить как умеренный, в основном за счет возросшей активности тунисской береговой охраны по перехвату лодок. Однако эта модель несет двойной груз рисков: крайнюю непредсказуемость тунисского партнера и сохраняющиеся серьезные нарушения прав мигрантов при поддержке ЕС/Италии.

Эксперимент с Албанией, закрепленный двусторонним соглашением 2023 года, является радикальной попыткой билатеральной инновации, направленной на перенос процедур обработки запросов о защите за пределы ЕС под итальянскую юрисдикцию. Его реальный вклад в снижение прибытий в 2024 году был ничтожным из-за юридических блокировок и операционной неготовности. Его главная уязвимость – фундаментальные вопросы о юридической совместимости с правом ЕС и международными стандартами в области убежища, ответ на которые даст только грядущее решение Суда ЕС. С политической и экономической точек зрения эта модель оказалась наименее устойчивой и эффективной.

Таблица 1. Сравнительная оценка моделей сотрудничества

Таким образом, стратегия экстернализации принесла правительству Мелони тактическую победу в 2024 году в виде резкого снижения морских прибытий. Однако этот успех в значительной степени обусловлен изменением миграционных паттернов (возврат к Ливии и развитие «гибридной миграции») и ограниченным эффектом давления на Тунис, а не реализацией прорывных или устойчивых решений, особенно в случае Албании. Цена этой победы оказалась высокой: систематическое соучастие в нарушениях прав человека в Ливии и Тунисе, эрозия системы убежища как внутри Италии, так и через юридически сомнительный албанский эксперимент, а также растущая зависимость от нестабильных партнеров. Юридическая хрупкость модели, особенно ярко проявившаяся в албанском кейсе, и ее неспособность решать структурные причины миграции или адекватно отвечать на потребности итальянской экономики в рабочей силе, ставят под серьезное сомнение ее статус как «панацеи». Снижение числа прибытий в 2024 году выглядит скорее как временная пауза или результат смещения проблемы, чем как признак обретения долгосрочного и устойчивого решения миграционного давления на Италию.

Заключение: Экстернализация как тактический инструмент, но не панацея

Проведенный анализ трехлетней практики сотрудничества Италии с Ливией, Тунисом и Албанией (2022–2024 гг.) позволяет сделать принципиальный вывод: стратегия экстернализации миграционного контроля, несмотря на тактическую эффективность в достижении краткосрочного снижения прибытий, не может считаться ни устойчивым решением, ни этически приемлемой «панацеей» для комплексных миграционных вызовов.

Резкое падение числа морских прибытий в Италию на 58% в 2024 году (до 66 000 человек) действительно стало заметным результатом. Однако этот успех следует интерпретировать с осторожностью, как следствие сложного переплетения факторов, лишь отчасти связанных с целенаправленной политикой экстернализации правительства Мелони. Ключевую роль сыграло перераспределение миграционных потоков: смещение основного маршрута обратно в Ливию (60% отправок в 2024 г.) после его временного смещения в Тунис (60% в 2023 г.), что отражает высокую адаптивность миграционных сетей к меняющимся условиям давления ^{[1, 2, 3]}. Не менее важным оказалось развитие феномена «гибридной миграции» через Ливию, где граждане азиатских стран (Бангладеш, Сирия, Пакистан) стали использовать легальные или полулегальные каналы въезда (рабочие, учебные, туристические визы) с последующей нелегальной переправой в Италию, что снизило эффективность традиционных мер морского перехвата. Вклад же непосредственно соглашений об экстернализации в достигнутое снижение был неоднородным: соглашение ЕС-Тунис обеспечило умеренный эффект за счет возросших перехватов, албанский эксперимент не внес значимого вклада из-за юридических блокировок, а сотрудничество с Ливией, сохраняя высокие риски, способствовало скорее изменению структуры потока, чем его общему сокращению.

Ключевые выводы исследования однозначно указывают на фундаментальные ограничения и риски стратегии экстернализации.

Во-первых, цена краткосрочного «успеха» оказалась неприемлемо высокой. Достигнутое снижение прибытий сопровождалось систематическим соучастием Италии и ЕС в грубейших нарушениях прав человека на территории Ливии и Туниса. Финансовая и операционная поддержка сил, практикующих насилие, произвольные задержания и насильственные выдворения (pushbacks), не только противоречит международному праву (включая принцип non-refoulement и запрет пыток), но и наносит непоправимый урон моральному авторитету и ценностным основаниям ЕС. Партнерство с нестабильными правительствами подрывает саму легитимность сотрудничества.

Во-вторых, юридическая уязвимость радикальных форм экстернализации стала их ахиллесовой пятой. Албанский эксперимент наглядно продемонстрировал фундаментальную несовместимость модели экстерриториальных центров обработки убежищ под национальной юрисдикцией, но за пределами ЕС, с правовой системой Союза и международными стандартами защиты беженцев. Решения итальянских судов, признавшие практику задержания в Шенгине незаконной, и предстоящее решение Суда ЕС в 2025 году с высокой вероятностью подтвердят эту нелегитимность, ставя под сомнение саму возможность подобных проектов.

В-третьих, стратегическая зависимость от нестабильных партнеров представляет собой непреодолимый риск. Эффективность модели критически привязана к воле и возможностям правительств, подобных установленному в Тунисе, чья непредсказуемость и внутренняя нестабильность, или перманентный хаос в Ливии, могут в любой момент нивелировать достигнутые результаты. Это лишает стратегию экстернализации необходимой устойчивости и надежности.

В-четвертых, гипертрофированный фокус на сдерживании отвлекает ресурсы и внимание от решения структурных проблем. Значительные финансовые и политические инвестиции в поддержку береговых охран третьих стран и сомнительные проекты вроде албанского центров отвлекают средства и энергию от развития столь необходимых легальных каналов трудовой миграции, соответствующих потребностям стареющей итальянской экономики (сельское хозяйство, туризм, уход), и от глубокого реформирования системы убежища и интеграции внутри самой Италии. Экстернализация, по сути, борется со следствиями, игнорируя глубинные причины миграции и внутренние потребности страны.

Наконец, в-пятых, для политики правительства Мелони характерно доминирование символических жестов над субстанциальными решениями. Меры, подобные соглашению с Албанией, служили в первую очередь демонстрации «решительности» и «жесткости» для внутренней аудитории, но оказались операционно несостоятельными, экономически неэффективными и юридически уязвимыми, что ставит под сомнение рациональность таких инвестиций политического капитала.

Ответ на центральный вопрос исследования – является ли сотрудничество с третьими странами «панацеей» для Италии – оказывается однозначно отрицательным. Экстернализация предстает тактическим инструментом ограниченной и недолговечной эффективности, сопряженным с неприемлемыми этическими компромиссами, фундаментальными правовыми рисками и стратегической зависимостью. Ее нельзя рассматривать в качестве основы долгосрочной и ответственной миграционной политики.

Перспективы на 2025 год ставят подчеркнутую тактичность курса Мелони под серьезное испытание. Решение Суда ЕС по делу албанских центров станет не просто вердиктом об одном проекте, но определит правовые границы самой возможности экстерриториализации процедур убежища в рамках ЕС, потенциально похоронив эту модель. Имплементация Нового Пакта ЕС о миграции и убежище, вступление в силу которого запланировано на 2026 год, потребует от Италии в 2025 году значительных ресурсов, законодательных изменений и административных усилий для адаптации внутренних процедур. Это неизбежно обострит противоречие между общеевропейскими правовыми обязательствами и сохраняющейся в риторике правительства «идентитарной» повесткой, ориентированной на жесткость и ограничения. Динамика развития «гибридной миграции» через Ливию станет ключевым индикатором способности стратегии экстернализации адаптироваться к трансформации миграционных практик или же ее принципиальной неадекватности новым вызовам.

В свете этих выводов и перспектив, политические шаги для должны быть направлены на поиск более сбалансированного и ответственного подхода:

1. Приоритет сбалансированной стратегии: Отказ от чрезмерной зависимости от экстернализации в пользу комплексной политики, сочетающей:

· Жесткие условия соблюдения прав человека в любых соглашениях с третьими странами (независимый мониторинг, приостановка помощи при нарушениях).

· Существенные инвестиции в реформу и гуманизацию систем убежища и интеграции внутри Италии и ЕС для повышения их эффективности, скорости и общественного доверия.

· Кардинальное расширение легальных каналов трудовой миграции, четко увязанное с демографическими и экономическими потребностями, включая упрощение процедур и создание схем циркулярной миграции.

2. Переосмысление партнерства с Африкой: Сдвиг фокуса с узкого «сдерживания» на долгосрочное сотрудничество в области развития, управления миграцией, борьбы с причинами вынужденного перемещения и создания легальных возможностей мобильности. Поиск партнеров, чья легитимность и стабильность не вызывают сомнений.

3. Отказ от юридически сомнительных экспериментов: Признание нежизнеспособности моделей, подобных албанской, и концентрация усилий на качественной имплементации процедур Нового Пакта ЕС внутри правового поля и юрисдикции Союза.

4. Честность в публичной коммуникации: отказ от спекуляций на «успехах» 2024 года, признание роли факторов, не связанных с политикой правительства (смещение маршрутов), и открытый диалог о реальных издержках и рисках избранной стратегии.

Таким образом, период правления Мелони наглядно показал, что ставка на экстернализацию как на «панацею» способна принести краткосрочный тактический выигрыш в цифрах прибытий, но достигается он ценой системной уязвимости, глубокого этического кризиса и стратегической зависимости от ненадежных партнеров. Снижение 2024 года – это не триумф, а скорее пауза, обусловленная смещением проблемы и порождающая новые риски. Устойчивое и эффективное управление миграцией в будущем потребует от Италии и ЕС мужественного отказа от иллюзий «быстрых решений» и перехода к подлинно комплексной, сбалансированной и основанной на уважении прав человека стратегии, которая признает как обязанности по защите уязвимых, так и потребности в развитии, легальной мобильности и взаимовыгодном партнерстве.